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INTERÉS
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Transferencias inter gubernamentales como un mecanismo
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El caso del Fondo Común Municipal
Leonardo Letelier S.
Departamento de Gobierno y Gestión Pública
"La equidad territorial no
debe necesariamente implicar redistribuir fondos públicos "entre"
gobiernos locales, hecho que supone aceptar la factibilidad de que muchos
individuos que poseen propiedades en comunas pobres se vean notablemente
beneficiados como fruto de aportes realizados por contribuyentes pobres
en comunas ricas."
El diseño de las transferencias
entre niveles de gobierno puede enmarcarse en dos grandes criterios
alternativos. Por una parte, la estimación del monto destinado
a cada jurisdicción en función de las necesidades particulares
de la localidad geográfica en cuestión, focalizando así
el esfuerzo para fortalecer la equidad territorial, esto exige disponer
de cuantiosa información en torno al tipo y calidad de los bienes
y servicios públicos locales, requeridos en cada jurisdicción
como es el caso del sistema inglés. Alternativamente en el sistema
canadiense y en general en varios regímenes federales, la misma
asignación puede responder al objetivo de homogeneizar el monto
de recursos públicos por persona, independientemente de los requerimientos
específicos de cada unidad territorial, sin embargo, su aplicación
estricta sólo es factible en la esfera de los gastos corrientes,
siendo muy difícil su aplicación en el caso de los gastos
de inversión.
El caso chileno.
En Chile existen tres categorías
de transferencias desde el gobierno central hacia los niveles descentralizados.
La primera está concebida para financiar inversiones y es canalizada
a través de los gobiernos regionales en la forma los llamados
Fondos de Inversión de Asignación Regional. Al nivel municipal,
destacan los subsidios a la educación y la salud, 21 subsidios
sociales administrados por el sistema municipal y el controvertido Fondo
Común Municipal (FCM), sobre el cual versa esta nota.
El actual diseño del FCM ha sido
objeto de un importante debate, el cual se sustenta en el pobre desempeño
que el fondo mencionado tendría. Por una parte se lo acusa de
tener un resultado insatisfactorio en lo que a redistribución
de recursos fiscales se refiere, preservando la fuerte desigualdad entre
gobiernos municipales. Por la otra se destaca su efecto perverso en
la generación de fondos propios del sector municipal. La reciente
discusión del proyecto de Ley de Rentas II, y el esfuerzo permanente
por modernizar el Estado, exigen una pronta revisión de este
instrumento.
La versión actual del FCM contempla
aportes de todas las comunas a un fondo común, siendo la contribución
de los municipios de Santiago, Providencia, Vitacura y las Condes, algo
mayor como porcentaje de sus ingresos que la norma establecida para
el resto del sistema. El presupuesto público considera adicionalmente
una contribución discrecional por parte del gobierno central.
En cuanto a su distribución, la tabla adjunta resume en orden
decreciente de acuerdo a su impacto distributivo, los factores considerados
en la asignación del fondo. Se desprende de dicha información,
que solo los dos primeros factores considerados - pobreza relativa y
menor ingreso propio por habitante- pueden ser considerados como estrictamente
orientados al objetivo de equidad territorial.
Criterios de asignación del
FCM en función de su orientación redistributiva
La aplicación de los coeficientes
indicados permite inducir mejoramientos en el llamado ingreso propio
municipal por habitante, en aproximadamente un 56% de los municipios.
La misma SUBDERE ha reconocido que la estructura actual del FCM adolece
de importantes debilidades. Primeramente, la diferencia entre los criterios
de recaudación y distribución hacen difícil - por
lo menos en algunos casos- determinar si un municipio es aportante o
beneficiario neto. En segundo lugar, dado que el 35% del componente
trianual se basa en la diferencia entre los ingresos propios del municipio
en cuestión y el promedio nacional, existe un claro desincentivo
a la recaudación en el caso de municipios que se encuentran cerca
o superan dicho promedio. Tercero, dado que al menos en principio "todos"
los municipios aportan, existe un esfuerzo administrativo irrelevante
en el procedimiento de recaudación del fondo. Finalmente, se
desprende de la descripción anterior que el FCM no es un mecanismo
sólo destinado a mejorar la equidad territorial, conjugándose
en él objetivos diversos.
Cabe agregar a la lista anterior un aspecto
no abordado por la SUBDERE y que reviste la mayor importancia. La equidad
territorial no debe necesariamente implicar redistribuir fondos públicos
"entre" gobiernos locales, hecho que supone aceptar la factibilidad
de que muchos individuos que poseen propiedades en comunas pobres se
vean notablemente beneficiados como fruto de aportes realizados por
contribuyentes pobres en comunas ricas. Es muy probable que al diseñarse
en FCM en su modalidad actual se haya preferido el esquema vigente atendiendo
los menores requerimientos de información local implícitos
en su diseño. Sin embargo, la realidad vigente permite disponer
de antecedentes mas amplios y precisos a partir de la representatividad
municipal de la encuesta casen, circunstancia que permitiría
mejorar notablemente la equidad en la asignación del fondo.
En contraposición con la redistribución
entre municipios, un diseño renovado de este mecanismo debería
considerar la posibilidad de favorecer la redistribución entre
personas a nivel nacional, basado en un esquema de transferencias hacia
los municipios enteramente financiado y administrado por el gobierno
central. Si bien los municipios podrían seguir realizando aportes,
estos deben desligarse de su eventual participación en la distribución
de los recursos asignados, evitando así el desincentivo a la
recaudación local implícito en el actual esquema. El FCM
distribuye una cifra aproximada a los US$ 550 millones, lo cual representa
entre el 35 y el 40% de los ingresos propios municipales. Dicha cifra
puede ser alimentada e incrementada a través de los impuestos
generales de la nación y luego distribuida con un criterio de
equidad mejor perfilado y focalizado que el actualmente vigente.
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