AÑO III - Nº4, SEPTIEMBRE 2004
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ISSN 0718-123X   
EDITORIAL
 

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Descentralización: Pilar fundamental de la reforma al Estado en Latinoamérica.
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AÑO III-Nº 4, SEPTIEMBRE 2004

Descentralización: pilar fundamental de la reforma al Estado en Latinoamérica

Raúl Atria (1)

El modelo de desarrollo que se ha impuesto generalizadamente en la región está generando,sin proponérselo quizá, sino más bien como consecuencia de la realidad concreta en que se adoptó, una estructura económica en donde la modernidad tecnológica, la intensividad de capital, la sofisticación de patrones de consumo conspicuo, y los altos índices de productividad en sectores "de punta" de las economías, coexisten con organizaciones básicamente artesanales de una economía tradicional, de baja productividad y escasos coeficientes de incorporación de tecnología y de capital.

Dicho esto, hay que reconocer que en el actual debate sobre cómo determinar las políticas adecuadas para apuntar al doble efecto del crecimiento y la equidad, el tema del Estado tiene dos notas características. Por una parte el discurso del "encogimiento" del Estado en el presente ha cobrado renovado vigor como parte esencial de la revitalización ideológica neo-liberal. Por otra parte, es clara la necesidad de renovación o reforma del Estado como ingrediente indispensable para elaborar y gestionar políticas públicas eficaces. No puede desconocerse el potencial de eficacia que, bajo ciertas condiciones de modernidad, tiene esta nueva racionalidad instrumental que posibilita una forma innovadora de gestión del interés público, que supone un aparato estatal más liviano y más eficiente. Sin embargo, por el hecho de que junto a este potencial instrumental está ese otro plano donde campea la ideología que empuja hacia el desmantelamiento del Estado, utilizando con frecuencia el discurso populista de la "antiburocracia", es preciso separar las cuestiones relativas a la eficacia del aparato estatal renovado, de las implicaciones que el "encogimiento" del Estado tiene para la organización de la política como actividad social primordial. La reforma del Estado no tiene porqué conceptualizarse al precio de comprar propuestas ideológicas que de suyo llevan hacia la privatización de la política, que otra forma de negación de la política y, a la larga, del Estado.

Esta doble vertiente del actual debate práctico sobre el Estado, tiene una gravitación indudable en la recomposición de la esfera de acción del interés público. Como sabemos, sin ésta no es posible siquiera conceptualizar al Estado. Por cierto, la delimitación de esa esfera de acción, depende en buena medida de las grandes tradiciones teóricas acerca del Estado. No obstante, el debate contemporáneo acerca de cómo recuperar los criterios de racionalidad para la acción pública, trasciende el cauce propio y específico de esas tradiciones.

a). Sobre lo público y privado: las formas mixtas de articulación.

Es de la esencia de la política la "preocupación" por lo público. La política surge como actividad específica en la sociedad cuando a algún grupo de individuos le parece evidente que la satisfacción de sus intereses no se logra solamente actuando hacia adentro del grupo sino proyectándose hacia otros grupos. La política es la actividad que por excelencia rompe las fronteras tribales, excede los límites del parentesco familiar o de la estructura patrimonial doméstica, según el caso. La proyección hacia afuera del grupo es el proceso que constituye el quehacer político de la sociedad y sustenta el sistema de acuerdos y de regulaciones que formalizan e institucionalizan el ejercicio de la autoridad en el plano societal. Los asuntos del grupo dejan entonces de ser "privados", repercuten en la forma cómo actúan otros grupos, y afecta por ende al conjunto de la sociedad mayor. A partir de allí se hace inevitable que ciertos conflictos no pueden ser resueltos por decisiones que se toman solamente dentro del ámbito "privado" y se hace necesario el recurso pactado a las decisiones de la autoridad.

En la sociedad moderna, son los partidos políticos el vehículo por excelencia para posibilitar la proyección de intereses más allá del ámbito privado. Son, por tanto, indispensables para que se desarrolle la esfera pública donde se hace la política. En gran medida el discurso del "encogimiento" del Estado es un discurso antipartido, que alimenta la visión de la política como la arena donde se "disfrazan" los intereses particularistas de grupos que sólo se mueven por apetitos de poder. En esa visión, se sostiene que el verdadero interés público sólo está en el ámbito de los "problemas reales" que preocupan al individuo en su esfera inmediata, problemas que no se resuelven con "ideologías" partidistas sino dejando que el individuo se mueva solamente por lo que le concierne en su vida privada, cotidiana. La única actividad "política" que cabe en este visión privatizada del interés público, es la actuación corporativa; la acción directa sin intermediarios partidistas.

b) La descentralización como eje dominante de la reforma del Estado.

Lo que parece ponerse de relieve y con fuerza en el actual sobre el Estado es que a éste se le hace cada vez más difícil combinar coherentemente sus políticas desde un modelo centralizador. En esta dificultad convergen, a nuestro juicio, dos tipos de fenómenos. Por una parte (y como parece ser claro en el caso de Chile ) hay una suerte de trampa de centralización que surge en el proceso de interacción de los grupos en control del aparato estatal con los grupos que buscan obtener decisiones favorables de parte del Estado. Por cierto, los grupos en control del Estado, asumen para éste la capacidad de poner en práctica sus políticas en todos los ámbitos del "gobierno" a pesar de que ellos puedan tener diferentes grados de fricción con los mecanismos de mercado. En la práctica política y social, al encontrarse con situaciones que tienen una fuerte carga de presión por parte de los grupos que demandan acción pública, el Estado recurre frecuentemente a la centralización de su actividad, reafirmando así su capacidad como representante genérico de la sociedad frente al particularismo de tales demandas.

Esa ha sido, en gran medida, nuestra experiencia histórica recurrente. Es inédito el caso en las experiencias de América Latina, de Estados que, para aumentar su capacidad de respuesta frente a demandas, cualquiera sea el nivel de política pública que ellas impliquen, hayan recurrido a una suerte de entrega voluntaria y deseada de su propia capacidad de acción. Lo que hace el Estado, generalmente, es aumentar su capacidad de actuar centralizadamente. A la larga, en esta estrategia, la propia centralización se empieza a convertir en una especie de trampa de ineficiencia, porque el Estado termina siendo desbordado por las demandas y saturada su capacidad de actuar de una forma relativamente coherente.

En todo caso, alcanzado cierto nivel de respuesta del Estado ante esas demandas, respuesta que se puede dimensionar por el destino del gasto público que éste canaliza hacia ciertos sectores de política social, es muy difícil producir consensualmente aumentos significativos en la asignación de recursos del gasto fiscal hacia ese sector. Y aún más, es también difícil tener alguna flexibilidad para transferir recursos de estas políticas de bienestar de un sector a otro. Ciertamente, un componente decisivo de estas rigideces, es la dificultad de retornar recursos obtenidos por el Estado central a los ámbitos de decisión regional.

Así pues, se ha dicho que "la descentralización del Estado se ha convertido en una "moda latinoamericana", pero el debate politológico sobre este tema apenas ha empezado"(2). Reforma del Estado y descentralización son hoy términos indisolublemente asociados en la agenda actual en América Latina. Partiendo de esa mutua implicación, cabe la pregunta acerca de qué significa descentralizar el Estado, o si se quiere, en un sentido más amplio, el sistema político. Al nivel de la teoría de sistemas, supone trasladar competencias de una unidad superior a una o varias unidades inferiores. Al nivel de sistemas políticos, la descentralización modifica el aparato institucional político-administrativo, trasladándose las competencias a unidades inferiores (funcional o territorialmente definidas) dentro del aparato estatal, o bien a instituciones fuera del Estado. Siguiendo al politólogo van Haldenwang, la descentralización puede adoptar diversas formas, a saber:

(i) La descentralización administrativa apunta al aumento de la "eficiencia" en la asignación y apropiación de recursos (desconcentración general por traslado de competencias hacia niveles inferiores y horizontalmente integrados dentro de la administración estatal como p. ej., prefecturas; desconcentración funcional por transferencia a instituciones locales de los ministerios; delegación burocrática, a agencias fuera de la burocracia tradicional de los ministerios).

(ii) La descentralización política intenta ofrecer nuevas oportunidades de participación al nivel regional o local. (delegación política por traslado de funciones a instituciones semiestatales donde los partidos y grupos de interés ejercen influencia decisiva; devolución general por transferencia de competencias a entidades territoriales regionales o locales legitimadas por medio de elecciones y dotadas de cierta autonomía frente al gobierno central; devolución funcional por la cual instituciones locales especializadas pueden recibir poderes decisionales en algunos campos específicos.

(iii) La descentralización económica persigue limitar las funciones estatales de regulación económica y de distribución social, aliviando así el presupuesto del Estado y liberando las fuerzas del mercado (privatización de funciones públicas, competencias administrativas o medios de producción; desregulación legal o política de mercados anteriormente controlados por el Estado trasladando competencias decisorias al mercado y a los individuos que allí interactúan).

En cualquiera de sus modalidades descentralizar significa intervenir en la estructura institucional político-administrativa con el fin de modificar la forma y el grado de la regulación estatal en determinados campos políticos. La racionalidad de la descentralización, a sea, el para qué de este eje central de la reforma del Estado, se puede entender, según van Haldenwang, en las distintas perspectivas teóricas del (neo)liberalismo; el (neo)estructuralismo, y el (neo)marxismo.

En la primera perspectiva la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación estatal. El argumento principal para fundar esta lógica de la descentralización del Estado sostiene, en resumen, que junto con el crecimiento demográfico y la aceleración de la urbanización, se llega a una inflación de demandas distributivas dirigidas al Estado. La inflación de demandas va acompañada de una incapacidad administrativa (incapacidad de ampliación eficiente del aparato burocrático), lo que conduce a una inflación regulativa (con deterioro concomitante de la calidad de los servicios) y se llega así a una crisis del presupuesto estatal.

En el marco de los enfoques neoestructuralistas la reforma descentralizadora persigue aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalización de la regulación estatal. El argumento sostiene que la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo (internacional) y crisis de distribución y legitimidad (interno). La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia afuera y obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente el régimen pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que acarrea incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolíticos. La incapacacidad institucional se debe en buena parte a la sobrecentralización del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en el pasado por la creación del Estado de bienestar y por el proceso de modernización económica, pero han perdido su vigencia.

En los enfoques neomarxistas, la descentralización es una respuesta para estabilizar el sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico, por la reproducción de la dominación política por medio de la privatización, por la modernización y por la fragmentación de la práctica política. El argumento correspondiente es que en la nueva fase de acumulación, los países dependientes (que en el pasado crearon amplias capacidades de intervención estatal) viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinámica: por un lado deben manejar la crisis de endeudamiento hacia afuera y la crisis presupuestal hacia adentro, por otro lado se vuelven críticas las relaciones entre Estado y sociedad pues los instrumentos de la intervención estatal se muestran insuficientes, irracionales o demasiado costosos. Esta crisis se trata de solucionar con la llamada modernización del Estado proceso que conlleva pérdidas de legitimidad y nuevas formas de articulación de intereses que en parte escapan del control de Estado. Como reacción se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participación: esto se llama democratización del régimen.

La descentralización "per se" no es necesariamente el medio para lograr esta aproximación del Estado a la comunidad local o regional, pues ella puede convertirse en un factor de disgregación del Estado y en un alimentador de fuerzas centrífugas dentro del sistema político. La descentralización funcional al rol integrador del Estado descansa sobre ciertas condiciones previas que se pueden señalar brevemente.

Una de estas condiciones básicas se refiere a la delimitación de las unidades regionales y locales en cuanto realidades socialmente válidas, lo que implica consideraciones precisas acerca de las variables y procesos de participación que deben ser tomados en cuenta para arribar a tales delimitaciones. A veces la geografía y la sociología de las regiones o localidades coinciden; otras no, y cuando esto ocurre, el sistema político debe ser suficientemente flexible para hacer primar los criterios de la conformación social del espacio antes que la materialidad física de la geografía.

Otra de estas condiciones tiene que ver con la relación entre la descentralización y las diferenciaciones regionales (sociales, culturales, y aún históricas) que suelen existir al interior de las sociedades nacionales. La descentralización efectivamente posibilita que estas diferenciaciones se expresen y se manifiesten en toda su variedad y contribuyan así al enriquecimiento de la vida social del país en su conjunto. No obstante hay un cierto tipo de diferenciación con la cual la descentralización probablemente deje de contribuir a la integración de la sociedad mayor y se transforme en una fuerza desintegradora. Esto ocurre cuando las diferenciaciones regionales o locales son expresiones acentuadas del rezago de regiones pobres respecto de regiones ricas. Así, la descentralización se hace ingenua en la misma medida en que ella contribuya a la perpetuación estructural del rezago.

Por todo ello la descentralización funcional a la integración debe ir acompañada de una cuidadosa determinación de lo que debe considerarse como estándar nacional, en los distintos campos de la acción pública y estatal y de las adecuaciones regionales o locales de tales estándares. En especial esa descentralización supone el desarrollo y consolidación de instituciones mediatizadoras que sean capaces de actuar como canales adecuados para el doble tránsito de la participación, al que más arriba se hacía referencia y que permitan, por lo mismo, contrarrestar las tendencias a la privatización de la política regional o local que suele encarnarse en el fenómeno del caudillismo y el clientelismo a escala vecinal.


Notas

(1)Abogado y Sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ph.D. (c). en Sociología, Columbia University, New York. Docente de la Escuela de Sociología de la Universidad de Chile. Director del Departamento de Gobierno y Gestión Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

(2)Van Haldenwang, Christian, "Hacia un concepto politológico de la descentralización del Estado en América Latina", Revista EURE, Vol. XVI. Santiago, 1990, pág. 61.

 

 

 

 

AGENDA PÚBLICA / AÑO III– N° 4 - Septiembre 2004

®Agenda Pública, Preparada por el Departamento de Gobierno y Gestión Pública
del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.