Si se analiza el reciente discurso público
sobre la importancia de las comunas en Chile, se constata la influencia
del discurso liberal. Se parte asumiendo que el gobierno del pueblo
comienza en el municipio. Desde allí se sirve a la comunidad,
ya que la comuna es el lugar donde transcurre nuestra vida cotidiana.
En la familia, en el barrio y en la comuna damos nuestros primeros pasos,
nos educamos, aprendemos a relacionarnos con otras personas y a ejercer
nuestros derechos ciudadanos. En la comuna tiene lugar la satisfacción
de las necesidades materiales y políticas más inmediatas
de la comunidad y es el primer nivel de participación del ciudadano.
La comuna es el espacio territorial, social y cultural que permite y
hace posible una relación humana de cordialidad. Los sentimientos
de vecindad, de arraigo natural a lo que es nuestro entorno vital, de
amistad cívica, se desarrollan con más propiedad a nivel
comunal que a nivel nacional. En su aspecto más particular se
busca aproximar la administración al ciudadano, ya que la comuna
es el espacio natural para esta relación y ésta es la
primera aproximación del ciudadano a la democracia; es en definitiva,
la escuela de la democracia, en palabras de Hayek.
Este discurso público reconoce
uno de los aspectos más notables en que ha cambiado el rostro
del país en las últimas décadas: la creciente importancia
del poder local. En efecto, tras doce años, desde las elecciones
de 1992, los municipios actualmente tienen 6 funciones privativas y
13 compartidas con otros organismos de la Administración Estatal,
manejan 21 subsidios sociales, son responsables de la educación
del 60% de los niños chilenos, y de la atención de salud
primaria de aproximadamente el 50% de la población, y el único
ente público presente en las 342 comunas del país. Son
la principal “ventanilla” de acceso a los diversos servicios
públicos y, en consecuencia, son el principal y más directo
medio de relación entre los ciudadanos y el Estado (SUBDERE.
2000) .
Sin embargo, el mayor cambio en la estructura
del gobierno local fue introducir la elección directa de alcaldes
y concejales en 1992, y con ello fortalecer el proceso de re-democratización
(Angell, Alan. 1999) ya que en el inicio de la transición las
prioridades políticas del primer gobierno de la Concertación
de Partidos por la Democracia, encabezada por Patricio Aylwin (1990-1994),
no consideraron reformas de fondo al régimen local. Los cinco
objetivos que Aylwin definió para su administración fueron:
reconciliación nacional; reinserción internacional, democratización
política; crecimiento económico y justicia social.
Las escasas reformas que se implementaron
fueron parciales(2) ya que la acción del gobierno
se concentró en completar la democratización de las instituciones
y en preparar las transformaciones futuras del rol del Estado. A nivel
local en consecuencia, se priorizó la democratización
de los municipios, esto es la elección de alcaldes y concejales
por los vecinos. (Boeninger, Edgardo, 1995. Martner Gonzalo, 1991 y
Tomassini, Luciano, 1994.)
LOS
PROBLEMAS DE LOS MUNICIPIOS.
La redemocratización ha sido exitosa,
en una definición de democracia mínima, ya que permitió
la elección y reemplazo de las elites locales; sin embargo, -y
como toda institución- enfrenta problemas que son abordados cíclicamente
y, en algunos casos. obviados en la agenda pública que generan
los medios y el sistema político nacional. En este sentido, llama
la atención que normalmente se consideran para el análisis
político los tradicionales problemas financieros (3),
que dan cuenta de que las crecientes responsabilidades traspasadas,
frecuentemente lo han sido con menor financiamiento y en algunos casos
sin él (Miranda y Meneses, 1993). Este enfoque esencialmente
económico, ha dejado de lado cuatro problemas: uno más
conocido, como la desigualdad entre municipios dada la alta concentración
de ingresos, y tres problemas menos conocidos cual es la falta de una
identificación del ciudadano como vecino respecto de su comuna,
lugar de desarrollo de su municipio; la desconfianza en la elite municipal
y la mala evaluación que se esta realizando de la principal “ventanilla
de servicios” del Estado chileno, por la mala evaluación
como prestador de servicios de los municipios.
1.
La desigualdad una constante desde el 1900.
La idea fuerza de ”crecer con igualdad”
a nivel local ha avanzado lentamente respecto a lo que se observa para
el período 1960-1973, ya que todavía el 69 por ciento
de los ingresos municipales se concentra en un 10 por ciento de los
municipios, los mismos que a su vez concentran un 72% de los impuestos
(Lagos, Ricardo, 2000). Si bien el Fondo Común Municipal (FCM)
apoya a las comunas más pobres, se observa al igual que en el
pasado una cierta pasividad financiera, que consiste en esperar las
transferencias del gobierno central (Irarrázabal, Ignacio. 1993).
Desde una perspectiva más integral,
el PNUD en su estudio sobre el desarrollo humano en las comunas de Chile,
muestra las desigualdades territoriales existentes (4),
lo cual es observable en el cuadro Nº 1.
CUADRO
Nº1
|
Nivel
de Logro
|
Tramos
de Nivel de Logro IDH
|
Nº
de Comunas
|
%
de la Población
|
| Muy
Bajo |
0.5
a 0.599 |
13 |
0.8 |
| Bajo |
0.6
a 0.699 |
193 |
23.9 |
| Medio |
0.7
a 0.799 |
113 |
63.3 |
| Alto |
1.8
a 0.899 |
12 |
10.7 |
| Muy
Alto |
0.91 |
2 |
1.3 |
| Total |
|
333 |
100% |
|
Fuente: MIDEPLAN-PNUD 2000.
Pág. 21 y 27
2. La baja identificación
ciudadano-municipio
El segundo problema que se observa debiera
ser una preocupación para la gestión de cualquier alcalde.
Una mirada al Informe PNUD 2000 muestra que existe una baja identificación
con las comunas por parte de los ciudadanos. La encuesta realizada advierte
sobre la manifiesta desconfianza en relación a diversas instituciones
públicas y privadas, lo que es observable también en otras
sociedades latinoamericanas.
Cuadro
N° 2
Pregunta: En General, ¿Cuánta
confianza tiene usted es las siguientes instituciones del país?
(En %)
|
Institución
|
Mucha
Confianza
|
Alguna
Confianza
|
Poca
Confianza
|
Ninguna
Confianza
|
Ns/Nr
|
| Constitución
Política |
6.4 |
23.5 |
29.8 |
35.3 |
4.9 |
| Carabineros |
23.0 |
35.0 |
27.0 |
14.5 |
0.4 |
| Empresa
Privada Chilena |
9.4 |
24.8 |
29.7 |
33.0 |
3.1 |
| Fuerzas
Armadas |
23.4 |
28.4 |
21.4 |
24.7 |
2.1 |
| Gobierno |
10.5 |
3.3 |
31.4 |
23.2 |
1.6 |
| Empresa
Privada Extranjera |
6.7 |
20.6 |
26.7 |
40.0 |
6.0 |
| Iglesia |
54.8 |
26.1 |
8.5 |
9.7 |
0.9 |
| Medios
de Comunicación |
17.7 |
41.5 |
27.2 |
12.7 |
0.9 |
| Municipios |
12.6 |
36.5 |
31.4 |
18.6 |
0.9 |
| Congreso |
3.6 |
16.1 |
32.5 |
45.9 |
1.9 |
| Partidos
Políticos |
1.7 |
11.9 |
26.6 |
57.6 |
2.1 |
| Sindicatos |
7.9 |
23.9 |
24.7 |
38.0 |
5.6 |
| Tribunales
de Justicia |
8.2 |
27.5 |
27.9 |
34.1 |
2.2 |
| Universidades |
33.0 |
37.6 |
11.8 |
10.8 |
6.7 |
|
Fuente: Informe
PNUD 2000. Pág.295.
La confianza en las instituciones expresa
la legitimidad que éstas poseen. Si un 50% de los chilenos expresa
"poca o ninguna confianza" en la institución “municipio”
la cual está teniendo crecientes niveles de responsabilidad,
entonces nos encontramos con el cuestionamiento a un principio básico:
el de proximidad.
El principio liberal que alude a la
proximidad de la “administración” a los “administrados”,
constituye una de las ideas centrales sobre las cuales suelen vertebrarse
las teorías políticas y constitucionales (Carrillo. Ernesto.
1989). La proximidad como discurso ha estado presente en los mensajes
y discursos de todos los Presidentes de Chile durante los últimos
cincuenta años, como también entre Senadores, Diputados
y máximos dirigentes de partidos políticos. Pero ¿está
el ciudadano más cerca de la administración pública
local?. Más bien, existe una cierta carga mítica en creer
que la proximidad “mejora el ejercicio del gobierno” (López
Pintor, Rafael. 1991). La encuesta PNUD señala que los chilenos
se sienten más identificados con el país, su región
y su provincia, que con su comuna (Informe PNUD 2000). La identificación
con el país se entiende ya que el “principio identitario”
en América Latina durante el siglo XX fue con el país
-el Estado construyó la Nación- (Castells, Manuel. 1999).
Sin embargo, llama la atención en Chile la identificación
con la región, ya que es una construcción artificial que
sólo tiene poco más de 25 años de existencia, al
igual que la provincia, que es prestadora de mínimos servicios.
3. La desconfianza
en la elite municipal
Si a la desconfianza y lejanía
entre el ciudadano y el municipio, se suma la existente entre Alcaldes
y Concejales, entonces existen serios problemas, ya que se ha demostrado
que la confianza en este nivel de gobierno es clave para el desarrollo
de la institucionalidad local.
En Chile como en América
Latina existe un estilo de liderazgo unipersonal en los gobiernos locales,
ya que la administración municipal tiende a estar altamente personalizada
en la figura del alcalde. Esto genera escasa delegación y serios
problemas de discontinuidad administrativa, lo que termina obstaculizando
la dirección estratégica en la administración municipal
(Nickson, Andrew. 1999). A los Alcaldes se les está reconociendo
crecientemente la capacidad de proyectar su liderazgo a nivel nacional
y, de esta manera, entran a competir con las figuras políticas
que se encuentran consolidadas en la opinión pública (Sonntag,
Heinz. 1998). En este sentido, la crisis de representatividad y el descrédito
que enfrentan los políticos y la política podrían
disminuir si la calidad de representación fuese tenida en cuenta,
especialmente por los partidos (Jackisch, Carlota. 1993) ya que estamos
asistiendo a la creación de una política dependiente de
personalidades y de una relación mediática con las masas
populares (Castells, Manuel 1999)
La importancia de los Alcaldes,
como hemos dicho, se manifiesta porque liderazgo personal tiende a prevalecer
por sobre los concejales; se reproduce el Presidencialismo en los municipios,
sin que necesariamente la figura del Alcalde sea fuerte (Ziccardi, Alicia.
1996).
Además, históricamente
e independiente del tipo de gobierno local, los medios de comunicación
se centran en el Alcalde descuidando a los miembros de los consejos
(Bogdanor, Vernon. 1987) Pero los hechos, los porfiados hechos, muestran
que los Alcaldes, con todas sus nuevas funciones y alta visibilidad
mediática, no generan una alta confianza en sus vecinos, proceso
que ha ido aumentando de forma creciente, tal cual se observa en el
cuadro siguiente.
Confianza en los Alcaldes 1998-2003
(Suma del porcentaje alternativas “muchas” y “bastante
confianza”).
Cuadro
3
Pregunta: Para la solución de los problemas
nacionales, Ud. Tiene mucha confianza, bastante confianza, poca confianza
en:
|
Dic'88
|
Mar'94
|
Abr'95
|
Jul'95
|
Jun'96
|
Jun'97
|
Jul'98
|
Jul'99
|
Jul'00
|
Jul'01
|
Jul'02
|
Abr'03
|
|
44
|
45
|
29
|
34
|
32
|
35
|
37
|
33
|
34
|
28
|
27
|
28
|
|
Fuente: Encuestas CERC.
Huneeus, Carlos 2003
Estos datos ponen en cuestión
un cambio significativo en el liderazgo local: la relevancia que está
adquiriendo el grado de eficacia decisional del líder para responder
a las expectativas sociales, económicas y políticas
4. La mala evaluación
como prestador de servicios
Por último, y retomando el hecho
que el Municipio es la principal “ventanilla de servicios”,
el Índice Nacional de Satisfacción de Consumidores muestra
que, si bien los chilenos se declaran medianamente satisfechos con los
servicios que se les prestan, entre los sectores peor evaluados por
este indicador -que recoge la satisfacción de clientes de 20
industrias privadas, servicios públicos y municipalidades, en
relación al tipo de atención que entregan- se encuentran
las municipalidades. Más aún, este Índice muestra
que las municipalidades presentan cambios estadísticamente significativos,
ya que en el segundo semestre del 2001 la satisfacción era de
un 23% y en el segundo semestre del 2002 bajó a un 17%. Las explicaciones
posibles están pendientes de investigación, siendo una
primera pista la escasa definición del ámbito de responsabilidades
que le cabe a estas entidades.
NOTAS
(1) Doctorado en Gobierno
y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega
y Gasset, Madrid, España. Magister en Ciencia Política,
Instituto de Ciencia Política, P. Universidad Católica
de Chile. Magister en Ciencias Sociales, Instituto Latinoamericano de
Doctrina y Estudios Sociales (ILADES). Director del del Departamento
de Ciencia Política del INAP.
(2) Entre 1990 y 1994
se elaboró e implemento las siguientes reformas: A.- Reformas
Políticas: Democratización de los Municipios, Constitución
de Gobiernos Regionales, Reforma del Poder Judicial. B.- Reformas Económicas:
Consolidación del Derecho de Propiedad, Autonomía del
Banco Central, Reforma provisional, Reforma de la Legislación
Laboral, Reforma Tributaria, Creación de instancias de Concertación
Social, Modernización del mercado de capitales, modernización
de la banca, Extensión de la inversión privada. Creación
de una nueva institucionalidad responsable de las políticas públicas
del medio ambiente, Creación del Servicio Nacional de la Mujer,
y Creación del Instituto Nacional de la Juventud.
(3) Otros problemas relegados en la discusión
son: solventar las catástrofes naturales recurrentes, ya que
deben comprometer recursos propios y postergar inversiones (Maturana,
Alberto. 2000). El segundo se origina en el proceso de traspaso de los
establecimientos educacionales a los municipios a partir de 1980, proceso
en el cual no se entregó una serie de bonificaciones a los funcionarios
públicos traspasados, percibiéndolos los que se quedaron
y que se hicieron efectivos según un cronograma especial. Tercero,
las cotizaciones previsionales impagas que mantienen algunos municipios
(Temas Públicos Nº 411. 1998).
(4)El estudio incluyó
333 de las 341 comunas existentes en el país. La formula considera
tres dimensiones para el calculo del índice de desarrollo humano
por región: Logro en salud + logro en educación + logro
en ingresos dividido por tres.
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del Estado. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
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Complutense de Madrid.
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PNUD. Temas de Desarrollo Humano. Santiago, Chile
- Huneeus, Carlos. 2003. Chile un país divido. La actualidad
del pasado. Editorial Caledonia.
- Adimark, Universidad Adolfo Ibáñez y Centro Nacional
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Humano. Santiago, Chile.
- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-Ministerio de
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las Comunas de Chile. Temas de Desarrollo Humano Sustentable Nº
5.
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un proyecto pendiente”, en Ignacio Irarrázabal (Editor).
Desafíos de la descentralización. Centro de Estudios Públicos
CEP.
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Diario Electrónico El Mostrador. Lunes, 18 de Diciembre.
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política y consolidación democrática. Síntesis,
Editorial Nueva Sociedad, Caracas Venezuela
.
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interadministrativa en el contexto de la transición chilena”,
en Administración Pública y Desarrollo Regional, Colección
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para las Administraciones públicas, Madrid.
- Maturana, Alberto. 2000. Entrevista al Director de ONEMI. Diario El
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- Miranda, Irma y Meneses, Luis. 1993. “Marco Jurídico
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- Nickson, Andrew. 1999. “El Gobierno Local: Una Responsabilidad
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Universidad de Chile.
- Vernon Bogdanor. 1987. Enciclopedia de instituciones políticas.
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- Ziccardi, Alicia. 1996. Presentación al libro La tarea de gobernar:
gobiernos locales y demanda ciudadana. Editorial Miguel Angel Porrúa.
México.
