Desde hace algún
tiempo hemos seguido las noticias sobre la llamada crisis del gas, de
los problemas que nos ocasiona nuestra vecina Argentina al desconocer
contratos amparados por protocolos y otros instrumentos, que aparentemente
le darían la razón a nuestro país para exigir a
nivel internacional, el cumplimiento de las cuotas acordadas. La oposición
política por su parte señala, que no se tomaron todas
las medidas de fuerza necesarias para prevenir esta situación,
hubo negligencia dirigencial y de carácter político, imprevisión,
desconocimiento de la realidad del carácter de nuestros vecinos
(Argentina y Bolivia), en fin, nada está bien hecho. Lo que no
vemos en la discusión, es objetividad, tampoco se ve claridad
y menos soluciones. Al parecer se trata de un problema de países
y no de contratos firmados por empresarios privados, se trata de un
problema internacional, cuando analiza un problema que es casi local,
en otras ocasiones, da la impresión de que el problema fue la
elección del gas y el haber dejado de lado la construcción
de centrales hidroeléctricas u otras variantes, en fin, parece
que estamos centrando el problema en detalles accesorios y no en lo
principal, además, también se habla de imprevisión,
sin embargo los mismos que atacan a los gobiernos porque estos intervienen
el mercado, hoy acusan que el Estado actúa sin considerar aspectos
de seguridad, no parece serio el accionar de los actores principales,
por un lado, los empresarios trasladan sus responsabilidades al Estado
y los actores políticos por no haber regulado, por el otro, atacan
exactamente aquello que han combatido, es decir, piden la intervención
del Estado en el mercado, su regulación salvadora.
Sin duda
la situación es compleja pues está en juego nuestro desarrollo
social y económico, por ello es que debemos enfrentar esta situación
de manera integral, en un análisis del pasado reciente, el problema
actual y una solución de futuro, y de la forma de mayor objetividad
posible.
Origen
del problema:
La primera
observación es que esta situación no se originó
en 1995 cuando se firmaron los contratos y acuerdos, es una situación
generada, estudiada, analizada y prevista muchos años antes,
cuando se relataba que con el actual modelo económico se podría
crecer a tasas superiores al 5% anual, también se sabía
desde aquellos tiempos, que cada 1% de crecimiento país requiere
de un aumento en la producción de energía de aproximadamente
un 1,4%, es decir, para un 5% de crecimiento se requiere de un aumento
de generación de energía de al menos un 7% también
anual.
El gobierno de aquella
época (1995) optó por una vía en la cual los estudios
señalaban que era la mejor alternativa, la de mayor economía,
la de menor impacto ambiental, de mejor acceso y por cierto permitía
una integración hacia un país hermano que tenía
problemas económicos y con el cual se estaba solucionando problemas
históricos, por ello (al parecer), respalda este acuerdo entre
privados y cambia con ello la matriz energética orientando la
producción hacia una base ligada al gas natural. Desde ese momento
comienza la inversión de reconvertir o minimizar fundamentalmente
el uso de carbón petróleo y diesel, hacia una generación
termoeléctrica a gas, dejando de lado lo que hasta ese momento
era la fuente principal de generación eléctrica, la hidroelectricidad
generada por grandes centrales.
Es aquí donde encontramos
un problema, el Estado deja en manos de privados y por ende, del mercado,
la responsabilidad de asegurar la importación y distribución
del gas, resigna su opción de garantizar efectivamente a través
de un sistema de regulación y fiscalización efectivos,
y no a través de protocolos, la seguridad y regularidad de la
disposición de un bien necesario para el crecimiento del país,
en términos económicos y sociales, pierde un gran porcentaje
de su capacidad de fiscalización y de manejo político
tratando de no alterar o cambiar las reglas del juego neoliberal en
pos de una igualdad de posibilidades de acceso social a un bien y a
un servicio que debiera ser garantizado, además, en oportunidad
y calidad. No resuelve el problema, solo traslada su responsabilidad
hacia los agentes privados.
El problema de la regulación,
se presenta como parte determinante en la celebración de los
contratos internacionales, (no solo entre privados, sino también
entre estados), producto de la globalización nos encontramos
con situaciones jurídicas que no son recíprocas en cuanto
a los compromisos adquiridos, ni hablar de las posibilidades de fiscalización
ya que por estar amparados los productores de origen por sus normas
nacionales, impiden o dificultan la homologación igualitaria
de una base jurídica aplicable a los contratantes en igualdad
de condiciones, de reciprocidad. Las condiciones mínimas de resguardo
público son necesarias para garantizar los contratos de esta
naturaleza, por ello, es una tarea pendiente buscar nuevas y creativas
formas de fiscalización y garantía de los acuerdos que
permitan hacer exigencias plenas de responsabilidad. En este caso, la
OMC y CIADE, no dan garantías de cumplimiento, sólo permiten
una instancia de solución de controversias de carácter
moral de largo plazo y no exigible realmente en una sanción obligatoria.
Se deberá tender a organismos de solución de controversias
internacionales justas, equitativas, recíprocas y oportunas,
de la forma del TPI, o en el caso de los privados, del sistema de seguros
y reaseguros imperantes desde hace más de un siglo en el mercado
mundial, de no ser así, estos problemas seguirán presentándose.
En el caso que nos preocupa, Argentina contempla normas de aseguramiento
de distribución interna, y sólo lo que sobre puede exportarse,
sin embargo, la decisión de la fijación del consumo variable
interno, pasa por una determinación política y por ende,
no necesariamente técnica.
El Estado no se
equivoca en términos económicos ya que los estudios señalan
que la reconversión a gas le permitió ahorrar a Chile
durante el período 1997 – 2003, US$ 2.000.000.000 en menor
costo por el uso de las alternativas carbón y petróleo
y US$ 400.000.000 más por generación (A. Jadresic. El
Mostrador 3-05-2004, E. Canelo C. El Mostrador 7-05-2004).
El Mercurio señaló
el 2 de mayo del 2004 que el ahorro por menores costos desde 1997 a
diciembre de 2003 era la suma de US$ 6.000.000.000, no separa generación,
del uso de combustibles alternativos –Reportajes Cuerpo D, pag.
3- M. de Economía Sr. J. Rodriguez G.
En Conclusion:
1.- Se trata
de una situación entre privados respaldada por los gobiernos
de Argentina y Chile a través de un Protocolo de integración
comercial que no impone mayores condiciones de gravámenes para
quién incumpla el compromiso, solo se incluye “proporcionalidad
y no discriminación”. Las posibilidades de arbitraje son
CIADE y OMC.
2.- La decisión
del gobierno de la época fue acertada desde el punto de vista
económico y social pues redundó en ahorros significativos
para el país.
3.- No puede
objetivamente acusarse a las autoridades de no haber previsto un desconocimiento
del Protocolo de Integración del Gas, pues no es dable en el
concierto internacional que se cambien las reglas del juego unilateralmente,
por cierto, la historia pasada no asegura la certidumbre del cumplimiento,
sin embargo, es necesario considerar todos los casos en que si se cumplió
los acuerdos y no solo los pocos casos de incumplimiento.
Situación actual.
Chile está sufriendo los recortes
de envíos de gas natural desde Argentina por disposición
de sus autoridades gubernamentales, quienes aducen para ello, la necesidad
de entregar el gas para producción y consumo de sus connacionales
en primer lugar (de acuerdo a normas jurídicas argentinas), y
luego, lo que quede de ello puede ir a la exportación. Los recortes
para Chile en estos momentos alcanza cerca de los 8.800.000. de m3 diarios,
(El Mercurio –26-05-2004- Economía y Negocios), esta merma
afecta principalmente a una central del SIC y a dos del SING. Para Argentina
en la misma fecha los recortes alcanzaban a 19.600.000 de m3 diarios
(El Mercurio –6-05-2004- Economía y Negocios citando a
La Nación de Buenos Aires), de ser así, ¿Sería
posible alegar discriminación o falta de proporcionalidad?
Si consideramos que el gas natural Argentino
representa en cuanto a elemento para generación un 37% de las
necesidades de nuestro país (El Mostrador –7-05-2004- por
N. Soza M.), y que las necesidades de crecimiento calculadas eran a
partir del año 2002 de un 4,7%, para el año 2003 de un
5,6% y que debería aumentar entre un 6% y un 7% en 2004, nos
encontramos que este recorte del envío de suministros de gas
natural debería ser reemplazado por un combustible distinto (petróleo,
diesel o carbón, para las centrales de ciclo combinado), más
caro y según los ambientalistas, mucho mas contaminante, todo
esto solo para mantener las necesidades de producción y de consumo
domiciliario y de pequeñas empresas, evitando el decrecimiento,
es decir, solo para conservar las posibilidades de mantener la situación
actual. El mayor costo actual calculado por el Ministerio de Economía
para el SING y SIC es “de US$ 36.000.000 adicionales entre mayo
y octubre de los cuales US$ 6.000.000 deberán ser pagados por
consumidores pequeños y los restantes US$ 30.000.000 por las
grandes empresas”. Esto debe estar contenido en el aumento decretado
a contar de mayo para las cuentas de electricidad en un 3,2%. Se descarta
por el momento (desde el punto de vista del gobierno chileno), restricciones
eléctricas o un plan de difusión de ahorro de consumo
eléctrico.
Los cálculos de costo que acompañan los distintos tipos
o formas de generación eléctrica señalan que la
forma más barata de generación a la fecha corresponde
a la generación hidroeléctrica (por cierto, no incluye
el costo de construcción, estudios, e impactos que ella provoca
en el medioambiente), en la escala, le sigue le generación por
gas con un costo de US$ 0,035, luego se ubica el carbón con un
costo de US$ 0,045, a continuación el petróleo (sus distintos
tipos) con un US$ 0,050, y luego la eólica con un US$ 0,065,
todas las demás formas de generación eléctrica
bordean estos últimos 0,065 centavos de dólar el K/wh.
Esto nos lleva a pensar que deberíamos seguir produciendo energía
eléctrica a partir de hidroeléctricas y centrales de ciclo
combinado de gas/petróleo, pero Chile no produce gas ni petróleo,
por ello, se debiera tender a producir con agua, corriendo el riesgo
de las sequías cíclicas que nos afectan, diversificando
hacia fuentes libres tales como, el sol, viento, geotérmica,
biomasa, etc., para generar el saldo deficitario o como norma de generación
de seguridad.
Señalan los expertos que
para producir una matriz energética nacional efectiva, segura
e independiente, se requiere que la proporción de ingerencia
en la generación por cada tipo de medios para producir energía,
no sobrepase el 20%, es decir, un 20% hidroeléctrica, un 20%
termoeléctrica, un 20% ¿eólica?, un 20% ¿geotérmica?,
y el restante 20% una mezcla de generación solar, biomasa, mareomotriz,
esto permitiría una gran flexibilización en la generación,
claro está, se debe invertir en investigación (La U. de
Chile cuenta con los expertos del ex PRIEN en el Instituto de Asuntos
Públicos), diversificar la inversión y producir un cambio
en los patrones de producción y de consumo.
La situación
internacional
Chile tiene en estos momentos,
respecto de esta materia, dos problemas internacionales:
a) El
caso con Argentina.
Argentina sin duda deja
de ser un productor confiable para Chile, se descubre de inmediato que
el incumplimiento del Protocolo del Gas, hace que nuestro país
busque alternativas en otras instancias, Indonesia, Ecuador, e incluso
Venezuela, esto, respecto del gas, no por ello descuida la generación
por otros medios, la geotermia, Calabozo I y II, reciente inauguración
de generador eólico en Chiloé, etc., por otra parte, ENAP
señala que la cuenca de Neuquén solo tiene reservas para
menos de doce años (El Mercurio 09-05-2004- Economía y
Negocios pag. 12 ) por lo tanto se deduce de inmediato, que el plan
ofrecido por los productores de esa zona argentina, no pueden ser tomados
muy en cuenta (Construcción de una cañería de transporte
a un costo aproximado de US$ 186.000.000, que venga desde Concepción
a Santiago, con lo cual podrían incrementar su entrega desde
1.000.000 m3 diarios a 10.000.000 m3 diarios, sin problemas ni riesgos),
esto si se considera el plazo de abastecimiento en años, por
lo demás, a la fecha actual ya se ha sufrido rebajas de envío
de gas desde esa zona de exportación (para Argentina) y de importación
(para Chile). Aún así, no se debe dejar por ningún
motivo de lado, seguir adquiriendo gas en Argentina, sigue siendo hasta
el momento la forma más económica de producir energía
en el corto y mediano plazo, además, debemos por este medio aprovechar
para estrechar lazos comerciales y sociales con un país fronterizo,
evitando la conformación de conos de conflictos multilaterales
en contra de nuestro país.
Por otra parte, tampoco
es conveniente olvidar, que los capitales que explotan la energía
en el país vecino, son los mismos que de una manera u otra distribuyen
el gas en Chile, ello nos muestra una mezcla de intereses cruzados,
que inevitablemente harán que finalmente las explicaciones argentinas,
pasen por culpar directamente a los productores de no invertir –situación
que ocurre actualmente- para obligar a ese país a subir los precios
de venta internos a las distintas generadoras de gas, produciendo explicaciones
de carácter nacionalistas de mucho peligro para las relaciones
bilaterales.
b) El caso con Bolivia.
Se
representa aquí una combinación muy explosiva, por una
parte la sociedad boliviana pretende poder cambiar gas por territorio
soberano, el gobierno de ese país presionado por las fuerzas
armadas, sociales, políticas y en especial por los grupos indígenas,
da a entender que por ese medio pueden lograrlo, desconocen así
la fuerza de los Tratados firmados y la participación de Perú,
en cualquier caso de entrega de terrenos, de acuerdo al mismo Tratado
de 1904. Por otra parte, ese país necesita vender su gas para
comenzar un desarrollo sostenido de su situación económica
y política.
Chile requiere
de energéticos para consolidar los avances, sin embargo, también
a nivel popular, no está dispuesto a ceder territorio a cambio
de una materia que reviste carácter comercial y de un bien que
por sus características, explotándolo en forma racional,
tiene un fin natural por agotamiento.
Se observa así
un cambio inequitativo ya que por una parte se entrega un bien que no
se agota en su dimensión física (territorio), por uno
que si se agota (el gas natural) aún por grande que sea la reserva.
Desde el punto de vista estratégico
lo que convendría dado esta situación, es que si se llegara
a poder hacer negocios con Bolivia, se haga en términos de mercado
normal e incluso según necesidad, pagando un precio superior,
con el objeto de ayudar al desarrollo de ambas naciones, todo esto,
sin causar una dependencia grave para Chile.
La situación de mayor complejidad
se presenta cuando Bolivia decide vender gas a Argentina con la condición
de que no venda una sola molécula a terceros países, esta
situación de hostilidad hacia nuestro país, es una muestra
de la animadversión de nuestros vecinos. Brasil también
tiene acuerdos firmados para adquisición de gas boliviano y con
condiciones un poco más onerosas, con lo cual podríamos
encontrarnos con problemas interamericanos y con prácticas comerciales
discriminatorias y consecuentemente, ponernos al borde de un rompimiento
de los acuerdos comerciales y de integración regionales. Nada
de esto finalmente beneficiará a nuestros países, otros
contarán los dividendos de nuestra discusión.
De los
antecedentes entregados se desprende:
1.- Se seguirá
manteniendo la generación eléctrica basándose en
la sustitución de gas natural por carbón, diesel o petróleo,
con el objeto de no producir mermas en la entrega de energía
a los productores (grandes y pequeños) y a los domicilios.
2.- Se aumentará
por ello los costos de producción de electricidad, lo que causará
un aumento en las tarifas de los consumidores de manera proporcional
a su utilización.
3.- Se comenzará
a estudiar un plan de diversificación de la Matriz Energética
en la cual se considere entre otras cosas y en forma primordial, el
uso de energías renovables independientes de países y
de situaciones que no sean las naturales, de libre disposición
y en cantidades inagotables (Sol, viento, agua de mar, geotérmica,
etc.). No se señala en este estudio la energía nuclear
pues se considera demasiado riesgo para el medioambiente y la población.
Solo se considerará como un último recurso.
Futuro
energético chileno
Los estudios
actuales señalan, respecto del gas, que Chile tendría
grandes reservas de gas en la costa, los que abarcarían desde
la V a la VIII Región, la situación y el costo de explotación,
obtención, preparación y distribución, se calcula
podrían estar el año 2006. Se señala que ya existiría
interesados en su explotación (Japón y Rusia), esto podría
mitigar en algo el problema.
Dados los problemas existentes
respecto a la generación de energía, es posible pensar
que ahora se hace imprescindible el hacer algunos cambios a la orientación
de la Matriz Energética Nacional, para ello sería interesante
tomar en cuenta las distintas formas y posibilidades que tiene nuestro
país para la generación de energía en forma sustentable,
y en especial renovable. Las amplias posibilidades de generación
eléctrica eólica, gas, hidroeléctrica, geotérmica,
solar, biomasa, mareomotriz e incluso la energía nuclear no radioactiva,
debieran considerarse seriamente, en una matriz diversificada, en donde
ninguna de ellas produzca una dependencia determinante, o favoreciendo
aquellas en que el costo/beneficio-social fomente el crecimiento país.
Notas:
(1)
Administrador Público, Universidad de Chile. Profesor Asistente
del Departamento de Gobierno y Gestión Pública del INAP.
