AÑO IV - Nº5, DICIEMBRE 2004 / ENERO 2005
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EDITORIAL
 

Liderazgo Femenino ¿Mito o Realidad?
Karina Doña M.

 

La Inteligencia Estratégica en paises emergentes: Notas para una propuesta.
Guillermo Holzmann.

 

El Estado en la Sociedad de la Información y el conocimiento.
Eduardo Araya M.

 

La discreta esperanza de renovar la elites: La candidatura de Michelle Bachelet.
Bernardo Navarrete Y.

 
Estados Unidos: Un mandato para George W. Bush.
Patricio Navia
 
Los Resultados e Interpretaciones de la Elección Municipal 2004.
Gustavo Martínez
 

NUMEROS ANTERIORES

 

LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN PAÍSES EMERGENTES. NOTAS PARA UNA PROPUESTA

Guillermo Holzmann*

Uno de los elementos de mayor significación en la conducción política del Estado en el siglo XXI, está asociada a la capacidad del manejo y procesamiento de información para establecer escenarios futuros en los cuales se identifiquen probables amenazas, riesgos y oportunidades y, de esa manera, aportar a un proceso de toma de decisiones gubernamental y democrático de características complejas y sometido a la influencia de múltiples intereses correspondientes a distintos actores estatales y no estatales, tanto nacionales como extranjeras.

La calidad de país emergente, supone condiciones y características políticas, económicas y sociales determinantes para el logro de una adecuada inserción internacional y para el logro de los objetivos nacionales. La existencia de un sistema de inteligencia en el nivel estatal que integre los distintos organismos que cada país posee y establezca una diferenciación nítida entre los distintos niveles en los cuales la inteligencia se puede desarrollar constituye una necesidad ineludible, cuyos límites está asociado a los requerimientos del régimen democrático y, en especial, a la presencia de efectivos controles y regulación.

En este contexto, cada Estado ha enfrentado, en distinta forma, el desafío de modernizar, transformar y/o crear sistemas de inteligencia orientados a satisfacer las necesidades de los procesos decisionales, con un evidente cambio respecto a su función en la guerra fría que se centraba, básicamente, en la identificación y neutralización de amenazas ya sea de origen interno o externo. No obstante ello, tal proceso enfrenta obstáculos políticos, económicos y, en especial, conceptuales para establecer el sistema de inteligencia más adecuado a cada país.

En el presente artículo, se plantean las características de estos sistemas, a partir de una premisa obvia, como es el hecho de que cada país debe generar un sistema según sus propias necesidades, el cual debe ser coherente con sus intereses, objetivos y los recursos existentes bajo un criterio de consolidación democrática, donde la inteligencia es un medio que opera bajo estrictos controles políticos y legales, pero cuya resultante se orienta a ser un insumo fundamental del proceso decisional del conductor político, ya sea en su calidad de Jefe de Estado y/o de Gobierno.

CARACTERÍSTICAS DE LA INTELIGENCIA PARA PAÍSES EMERGENTES

Las nuevas condiciones que emergen de la dinámica de las interacciones en el sistema interestatal e intraestatal, exigen a la Inteligencia enfatizar sus capacidades en términos de su calidad analítica y su capacidad de alerta temprana, de manera de generar eficiencia en el manejo de información y en la producción que requieren los procesos políticos democráticos.

Si consideramos la evolución democrática de los países de América Latina desde los años 90 a la fecha, es menester asumir, menos, cuatro cuestiones básicas:

a. Los cambios post Guerra Fría implicaron, necesariamente, un cambio en los paradigmas de análisis y por tanto en las metodología utilizadas.

b. Las nuevas condiciones de la realidad generaron un punto de inflexión respecto a la estructura organizacional y las funciones asociadas a la recolección, procesamiento y utilización del producto de inteligencia.

c. Replanteamiento de los esfuerzos de búsqueda por medios intrusivos o clandestinos, sólo para fines de real valía o necesidad imperiosa.

d. Incorporación de las exigencias derivadas de la Guerra Contra el Terrorismo solamente en los niveles donde la inteligencia está asociada a la seguridad, estableciendo adecuado espacios de coordinación al interior de la estructura burocrática del Estado.

Adicionalmente, se debe considerar que el efecto del 11 de septiembre, donde las estructuras y organizaciones de inteligencia de Estados Unidos y demás países desarrollados han debido adecuarse a nuevas exigencias y desafíos, ha devenido en una reestructuración y transformación de los organismos de inteligencia en el nivel de análisis y coordinación interagencial de prácticamente todos los países de América Latina.

En este contexto, la Inteligencia continúa siendo una capacidad que todo Estado necesita, orientada a permitir una alerta temprana frente a amenazas y/o riesgos emergentes o manifiestos, como también para identificar oportunidades vinculadas a los objetivos del Estado y a potenciar los objetivos programáticos de gobierno.

En este sentido, es necesario distinguir distintos niveles en la función de inteligencia, los cuales debe soportar la actividad en toda su amplia gama. Sólo de esta manera, será posible plantearse su organización como también los mecanismos de control requeridos conforme las exigencias del régimen democrático.

Cuadro N° 1
Niveles de la Inteligencia para países emergentes

Nivel Tipo de Organismo Nivel responsabilidad 
política
Estado

1.- Agencia Nacional Coordinadora del sistema nacional de inteligencia  

2 .-Instancia de coordinación de la comunidad de inteligencia, ámbitos nacional, internacional, económico, tecnológico, defensa y otros

Jefe de Estado
   
Gobierno

1.-Organismos civiles de inteligencia
2.- Instancia de coordinación ámbitos políticos, económicos y de seguridad.

1.- Organismos especializados de análisis de inteligencia (agrigultura, aduana, etc.)
2.-Coordinados en el nivel gobierno y nivel Estado según objetivos del sistema


Jefe de Gobierno o Ministro del Interior
- Seguridad Interior

Ministro del sector o Subsecretario

 

 




- Seguridad Sectorial


Seguridad pública o interior
Organismos de inteligencia policial Ministro del Interior

Defensa
Organismos de inteligencia militar Ministro de defensa

Desde esta perspectiva, la Inteligencia, ubicada en el más alto nivel del Estado requiere mantener una relación permanente con los procesos de toma de decisión, no para intervenir en ellos - pues no le corresponde - sino con el fin de entender el flujo de información, el proceso decisional y la forma en que finalmente se adoptan las decisiones. De esta manera, la Inteligencia, ubicada en ese nivel, puede aportar efectivamente a optimizar producto y proceso.

Como bien sabemos, el producto de Inteligencia está destinado a apoyar el proceso de toma de decisiones, mediante una información útil, resultado de un exhaustivo análisis, según sean los objetivos e intereses en juego. Ello implica un proceso de características metodológicas especiales. En el mundo anglosajón, los británicos le denominan “Evaluación”, mientras que los estadounidenses lo señalan como “Estimación”. Ambos se refieren al proceso de presentación de conclusiones basadas en argumentos y evidencias fácilmente comprobables y utilizables. En este sentido, ello constituye una necesidad que se inicia en el análisis objetivo de base metodológica, es decir, constituye, en la práctica, una disciplina de escrutinio y validación que va más allá de la simple especulación intelectual. En otras palabras, no es, ni más ni menos, que la proyección de las ideas que Sherman Kent denominó, en los años 40’s, “materia de conocimiento especulativo”. Décadas después, Ray Cline establece que “una estimación intenta reducir un grado inevitable de incertidumbre a un mínimo calculado acerca de situaciones futuras, relevantes para el proceso de toma de decisiones en cualquiera de los ámbitos o campos de acción del poder de un Estado”.

Cualquier proceso orientado en el sentido señalado, exige una organización capaz de soportarlo y sostenerlo en el tiempo. Los esquemas y estilos de trabajo para desarrollar la evaluación o estimación, en el caso de los británicos y estadounidenses, han evolucionado en forma diferente. Para los ingleses ha prevalecido el principio de descentralización en el trabajo y centralización en la decisión; para los estadounidenses la comunidad se ha expandido, creándose nuevas agencias, tornando la interacción más compleja y difícil. En este último caso, una respuesta que ha surgido es la instauración de “grupos de tarea interagenciales”1 , sin embargo, si bien ello es atendible cuando hay objetivos específicos a implementar en acciones (programas y planes), no lo es cuando se trata de generar una producción de inteligencia para la toma de decisiones. En este sentido, la reunión de personas en una lógica de trabajo interagencial, queda sometida a la distinta formación y orientación de su labor original, lo cual hace que el trabajo conjunto sea, finalmente, poco productivo. En otras palabras, el planteamiento interagencial no supone la exigencia de interdisciplinariedad, cuestión asociada a la calidad de los analistas, y cuya interacción genera inteligencia específica y adecuada para el proceso decisional.

Con todo, la pregunta de fondo continúa siendo acerca de las características que debe tener un sistema nacional de inteligencia para que cumpla, efectivamente, los objetivos de apoyar el complejo esquema decisional de las democracias en los países emergentes.

Del estudio comparado realizado (Inglaterra, Australia, Estados Unidos, Alemania) se puede deducir que la inteligencia de alta calidad es aquella que procede del mejor nivel analítico-evaluador, basado en una estructura organizacional flexible, de naturaleza integradora y funcional a las necesidades del país. De igual forma, resulta imprescindible, dado el sentido de las problemáticas que han debido solucionar todos estos sistemas, la interacción entre los profesionales de la inteligencia y los decisores políticos, lo cual implica un nivel adecuado de mutuo conocimiento, confianza, dominio del tema y un balance evaluativo entre productos de inteligencia y resultados eficientes de las decisiones políticas adoptadas sobre esa base. En este sentido, la interdisciplina está sobre la generación de espacios interagenciales.

PRINCIPIOS PARA UNA PROPUESTA DE SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL

La realidad actual y futura de los países emergentes supone considerar la inteligencia como un recurso indispensable en el proceso decisional en los distintos niveles en los cuales la información útil es necesaria para optimizar la decisión final que corresponde al conductor político.

En esta perspectiva, la aceptación de un sistema compuesto por los organismos ya existentes y la incorporación de un organismo coordinador al más alto nivel, como asimismo, la inclusión de otros organismos dentro del sistema constituye un premisa básica para avanzar en este sentido.

La propuesta de un Sistema de Inteligencia para un país emergente supone la creación de un ente que asuma una instancia de coordinación de los organismos ya existentes y, a la vez, de producción de inteligencia para el nivel del Jefe de Estado, específicamente para el Presidente de la República 2 . Esta entidad tendría la responsabilidad de coordinar el sistema y generar la información de alto nivel que optimice el proceso decisional de mediano y largo plazo, insertándose en la cúspide del Sistema de Inteligencia e integrando a los restantes subsistemas y elementos constitutivos ya existentes.

En esta aproximación, entonces, será posible identificar subsistemas compuestos, por los organismos de las fuerzas armadas, los de orden y seguridad que incluye la policía, los organismos sectoriales o especializados donde se incorporan por ejemplo, los asociados a la agricultura, asuntos tributarios y aduanas entre otros. Para cada grupo de estos organismos se forma un sistema de coordinación en su respectivo nivel, quedando todos con su espacio de operaciones pero sometidos a la coordinación y conducción general del Sistema dependiente del Jefe de Estado.

Desde esta perspectiva, al considerar los organismos existentes, es posible establecer una coordinación del subsistema de la Defensa y otra coordinación asociada al subsistema seguridad interior y policial. A su vez, es posible establecer una coordinación funcional o específica entre ambos subsistemas, mediante la generación de comités técnicos que posibiliten el oportuno intercambio de informaciones en lo que concierne a cada subsistema. De esta manera se plantea una organización descentralizada, flexible y coordinada.

Este principio de coordinación permite establecer condiciones de funcionamiento de los organismos ya existentes, insertándolos en una lógica sistémica, dotándolo de adecuados grados de flexibilidad que exige un mayor grado de especialización de cada organismo y, a la vez, posibilita una mayor dinámica en los flujos de intercambio de información y en la producción de la inteligencia que debe entregar cada subsistema. En forma paralela, cada entidad logra diferenciar con mayor claridad su rol como organismo de inteligencia institucional de su aporte que le corresponde como parte del subsistema.

De esta forma, se logra la configuración de un sistema simple aprovechando los recursos en funcionamiento actual y se hace posible agregar a partir de ello, los subsistemas que el país necesite, bajo la premisa de incorporar, bajo un criterio de coordinación, otros organismos ya existentes en otros ámbitos del Estado 3 , lo cual pueden insertarse en los subsistemas ya existentes o sumarse a otros subsistemas que sea necesario crear.

Un sistema así concebido, permite ordenar los recursos existentes y adecuarlos a las necesidades del Estado, sin que ello genere un mayor presupuesto toda vez que su funcionamiento es descentralizado. Asimismo, al enfatizar el principio de coordinación, las adecuaciones legales necesarias poseen un mayor grado de viabilidad política, facilitando la adecuación de las actuales estructuras a los requerimientos del Sistema Nacional.

Por otra parte, la diferenciación funcional de los organismos posibilita la generación de controles políticos, presupuestarios, jurídicos y administrativos más eficientes y transparentes, toda vez que el nivel operativo o táctico se mantiene en los actuales organismos y se enfatiza la producción de inteligencia en los niveles de defensa y seguridad interior, ya existentes, mientras que el Sistema nacional genera la información útil que requiere el nivel superior de la conducción del Estado, asumiendo su integración al proceso decisional presidencial 4.

La existencia de un proceso decisional implica la conformación de un equipo que coordina los distintos requerimientos del Presidente, para lo cual integra las visiones sectoriales, políticas programáticas, los intereses en juego y otras instancias, pero donde la inteligencia debe también ser incorporada en pleno a este proceso en calidad de un input insustituible, el que interactúa con todo los demás, cuyo resultado será evaluado por el conductor político y en torno a lo cual decidirá. No obstante, el conductor político, podrá, si así lo estima, solicitar un apoyo directo al Sistema de Inteligencia en casos específicos, tal cual lo puede hacer con otras instancias estatales. La idea tradicional de que la inteligencia sólo se relaciona con el Conductor Político resulta ser perniciosa para el sistema y desaprovecha las capacidades y recursos que el sistema de inteligencia puede aportar.

Desde esta perspectiva, por ejemplo, es posible establecer directivas orientadas a sostener un proceso decisional, en el nivel presidencial, de características multivariada y multidimensional que constituya un aporte a la eficiencia de las decisiones.

Lo anterior exige, como condiciones básicas, lo siguiente:

a. Existencia de un proceso de toma de decisiones transparente y con instancias de participación de los distintos actores que deben participar en él, siendo necesario que el Sistema de Inteligencia esté totalmente integrado a este proceso para aportar el análisis del entorno y los escenarios futuros, entre otros aspectos, optimizando el diseño de las alternativas sobre las cuales va a girar la decisión presidencial 5.

b. Ello no obsta, para que el Jefe de Estado reciba inteligencia directamente, cuando así lo solicite, pero deja establecido que la inteligencia tiene una posición determinada dentro del proceso decisional.
c. La existencia de una Directiva Anual de Inteligencia, permite focalizar el esfuerzo analítico y adecuar las metodologías necesarias para satisfacer los requerimientos del Conductor Político. A su vez, la existencia de esta Directiva posibilita un control político directo de parte de los principales usuarios del sistema.

La producción de inteligencia en el nivel superior señalado, tiene un claro sentido de Estado. Ello implica que su aporte es alrededor de las premisas generales que definen el accionar del país en su conjunto, tanto interna como externamente. En este sentido, la inteligencia no interfiere con las distintas dimensiones en que se desenvuelve el gobierno, sino es un complemento necesario para optimizar las acciones gubernamentales en aquellas áreas previamente establecidas.

La identificación de amenazas, riesgos y oportunidades se logra al desarrollar un análisis interdisciplinario, con un sólido sustento metodológico, cuya finalidad es, entre otros, analizar el entorno en su perspectiva histórica y presente, identificar tendencias y diseñar escenarios. De esta forma, se logran, al menos, dos objetivos: Asesorar y aportar al proceso de toma de decisiones y generar una capacidad de alerta temprana respecto a temas que pueden afectar o alterar los objetivos del país, los intereses nacionales o las políticas y acciones gubernamentales.

Bajo la misma lógica, definida para construir un sistema que recoja la estructura existente, se plantea la posibilidad, como ya se señaló, de crear otras instancias o subsistemas de carácter descentralizado, ubicadas en otros niveles del Estado, y que posean capacidad de procesar información para satisfacer los intereses nacionales y la producción de inteligencia.

Un sistema de Inteligencia para países emergentes, es decir, que no tienen la capacidad ni los objetivos de una potencia como Estados Unidos, Reino Unido u otras, debe basarse en criterios de flexibilidad y funcionalidad, lo cual posibilita integrar los distintos recursos que el estado ya posee y potenciarlos bajo una coordinación que aporta objetivos globales y, a su vez, utiliza metodologías de análisis potentes e innovadoras.

Desde el punto de vista de la orgánica estatal, la creación de la instancia coordinadora del Sistema debería tener el rango de Ministerio, lo cual permite su inserción en la estructura del Estado en un nivel adecuado a las funciones que cumple. Su dependencia debería ser directamente del Jefe de Estado. (Cuadro N° 2)

La designación del Director del Organismo Coordinador de Inteligencia, asumiendo que se trata del más alto nivel, necesariamente, debe ser con acuerdo de la Comisión de Inteligencia y/o Defensa del Senado y/o mixta, según se defina en el Congreso. La exigencia de que esta nominación se realice de esta manera responde a la aplicación de los principios democráticos de transparencia y equilibrio de poderes.

En una perspectiva más general, la designación de los Directores de Organismos de Inteligencia debe responder a ciertas lógicas de funcionamiento democrático que sean coherentes entre si. Ello implica una revisión de las estructuras de inteligencia de cada institución para adecuarse y facilitar el funcionamiento del sistema y dotarlas de la funcionalidad necesaria. Los mecanismos de designación recomendados se muestran en el cuadro 2.

En cuanto al tamaño de la entidad coordinadora del Sistema, se plantea en términos reducidos, de alta especialización y de características interdisciplinaria e intersectorial. Su capacidad operativa se limita al uso de técnicas de búsqueda de información en fuentes abiertas o semicerradas, y en su capacidad de integración de la información de los distintos organismos estatales 6. Asimismo, podrá utilizar los recursos de otras entidades, estatales o privadas, para generar conocimiento susceptible de utilizarse en el proceso de producción de inteligencia, por lo que su vinculación a los centros universitarios, como a aquellos que generan conocimiento en las distintas áreas del saber, podrán participar en la generación y sistematización de información que luego será utilizada para analizarla bajo criterios metodológicos orientados a producir la inteligencia que el Estado necesita.

CuadroNº 2
Esquema de designación del Director de Organismo de Inteligencia a partir de la institucionalidad de Chile

Nivel del organismo Autoridad que designa Mecanismo de designación Ratificación

De Estado Organismo coordinador del sistema

Jefe de Estado Confección de terna por otro oprganismo de rango superior y autónomo Comisión de Inteligencia o Defensa o Senado de la República
De Gobierno
- Seguridad Interior
- Seguridad Sectorial

Presidente de la República Por selección directa del Gobierno Comisión de Inteligencia o Defensa o Senado de la República
Fuerzas Armadas Comandante en Jefe Propios de la institución Propios de la institución
Policial General Director y Director General Propios de la institución Propios de la institución

De manera subsidiaria, en su esfuerzo de búsqueda de información, podrá utilizar las instancias operativas de los organismos pertenecientes al sistema, en situaciones excepcionales y coherentes con los objetivos planteados en la Directiva Anual de Inteligencia, la cual es responsabilidad directa del Conductor Político.

En lo referente a las áreas de cobertura de esta entidad coordinadora, se plantea la necesidad de estructurarla en torno a ejes analíticos apropiados a las necesidades de un país emergente, como es el caso de Chile, lo cual posibilita la generación de una capacidad analítica especifica y logra incorporar a todos los organismos en la dinámica de una producción de información asociada a objetivos nacionales y gubernamentales y de mediano y largo plazo, sin que ello obste para que cada organismo enfatice su especialización y sirva los objetivos ya definidos de su propio quehacer.

Los ejes analíticos a considerar son los siguientes:

a. Político Nacional e Internacional
b. Estratégico y Defensa
c. Económico Nacional e Internacional
d. Científico y Tecnológico 

De cada eje es posible desglosar áreas y subáreas según sean las especificidades de trabajo y las necesidades de inteligencia que se definan.

Los dos primeros ejes se encuentran asociados a subsistemas normalmente existentes en los países, por lo que su función debe tender a especializarse o potenciarse dentro del ámbito de desarrollo ya obtenido. No obstante ello, la inclusión de una instancia internacional, proveniente de Cancillería en ambos subsistemas es imperiosa para completar adecuadamente la estructura.

Los últimos dos ejes requiere la creación de instancias en los niveles ministeriales que correspondan, de manera de perfeccionar los procesos decisionales de dichos niveles y lograr la información procesada que requiere el sistema en su nivel superior. Ejemplo de ello es la exigencia de que el estado posea organismos orientados a la detección de lavado de dinero (crimen organizado) y a la evaluación de los riesgos asociados a la dependencia desarrollo energético de cada país, por ejemplo.

El establecimiento de estos cuatro ejes responde a una evaluación cualitativa de la situación y posición que el país tiene en la actualidad y que determinan su proyección futura. Así, el análisis de la realidad política nacional e internacional, recoge la interacción que se produce en ambas dimensiones respecto a los temas, problemas y, consecuentemente, riesgos, amenazas y oportunidades que se derivan de ellos. Este eje, representa una expresión tradicional de la preocupación política que, para los efectos de nuestra propuesta, se integran en una visión analítica comprensiva que facilite la identificación de variables y la capacidad de alerta temprana, toda vez que allí se encuentran las principales variables con mayor potencialidad de afectar la gobernabilidad democrática.

Del mismo modo, el eje estratégico y de defensa, expresa con claridad una dimensión de vigente actualidad, y cuya relevancia no requiere mayor argumento. Sólo baste señalar que constituye un factor de poder nacional importante, no tanto por su capacidad militar inserta en él, sino por su vinculación a lo otros ejes y su posición de respaldo para políticas específicas del país que cruzan lo político internacional y lo económico en distintas formas.

El eje económico, en sus dimensiones nacional e internacional, constituye un elemento esencial en cualquier planteo de desarrollo nacional, lo cual precisa de una adecuada comprensión de los fenómenos que ocurren dentro y fuera del país, tanto por su íntima relación con el eje político, como por el peso específico que tiene en el logro de objetivos determinados, como son el logro del bienestar de la población, la superación de la pobreza, la identificación de inversiones o la identificación de nichos de negocios, entre otros, aspectos que requieren de un manejo prospectivo de variables. El análisis integrado de la economía no sólo mejora la capacidad prospectiva, al incorporar variables de otras disciplinas, sino que optimiza el logro de los objetivos políticos de gobierno.

El eje Científico – tecnológico, se orienta, básicamente, a la identificación de oportunidades y riesgos. En efecto, se estima que una preocupación preferente debiera orientarse hacia la búsqueda de oportunidades de transferencia tecnológica, por un aparte y la identificación de nichos de desarrollo científico que puedan ser impulsados desde el Estado en coherencia con los intereses del país. Ambos aspectos tienen incidencia en la forma en el desarrollo de políticas sectoriales que requieren criterios de complementariedad para el logro de objetivos finales.

A MODO DE REFLEXIÓN FINAL

La relación que es posible establecer entre la realidad y su dinámica actual con los escenarios futuros o posibles o las tendencias que se desarrollan, permite una permanente actualización de los objetivos gubernamentales y genera una capacidad de anticipación importante respecto a la linealidad de la planificación gubernamental. En otras palabras, establece un espacio de flexibilidad e integración que no entorpece el proceso decisional, sino que, por el contrario lo potencia en mejor forma.

Los escenarios asociados a la agenda de la globalización exige una inteligencia de Estado que sea capaz entregar información útil para las decisiones orientadas a la proyección de los objetivos de Estado y de gobierno en un horizonte de mediano y largo plazo, de manera tal que haga posible la concentración de los recursos estatales para el logro de dicha finalidad.

A su vez, la agenda que superpone el 11 de septiembre, nos alerta acerca de la necesidad de potenciar la capacidad de entregar seguridad a la ciudadanía y al gobierno, con lo cual toda la capacidad de inteligencia de asociada a este ámbito debe enfatizar su aporte al logro de un ambiente de seguridad consistente con las demandas internacionales de cooperación.

Sin embargo, es necesario advertir acerca de la tendencia de avanzar hacia una “securitización” de la inteligencia, cuestión que abre la posibilidad cierta de retornar a los esquemas de inteligencia del pasado. Esto es, organismos centralizados, cuyo trabajo es secreto, poco conocido y que en virtud de su dependencia directa y su falta de control, permite la eventual ocurrencia de abusos de poder o abre espacios de corrupción.

Para nuestros efectos, puede resultar inoficioso señalar que la inteligencia de Estado, en su actual situación, se encuentra muy lejos de estudiar horizontes de futuro, donde se consideren tanto los objetivos del país como los intereses de otros países en el propio. En esta perspectiva, una inteligencia de Estado lo que realmente hace es estudiar el futuro y establecer escenarios alternativos, los cuales descansan en un trabajo metodológico orientado a la identificación de variables e indicadores los que, a través del análisis de distintas situaciones permite construir los eventuales escenarios.

Así, entonces, la función de la inteligencia se define a partir de la capacidad que posea el sistema de inteligencia de cada país para producir información útil que sea pertinente, anticipatoria y oportuna. Para ello, el sistema debe trabajar en un ambiente de confianza, credibilidad y bajo exigentes criterios metodológicos.

Es ilustrativo indicar, a modo de ejemplo, el interés de países como China, Francia, Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, Canadá y otros en mantener una fluida e intensa relación con ciertos países de América Latina, donde justamente se concentran importantes reservas de recursos naturales que se estima altamente probable disminuyan en el futuro. Tal interés resulta benéfico en el corto plazo para los países emergentes, sin embargo, al no existir una visión de largo plazo, la negociación asociada a esta relación comercial, económica y política termina, definitivamente, perjudicando a nuestros países. Los ejemplos de las privatizaciones y la conformación de la propiedad de las telecomunicaciones, el agua o la electricidad dan adecuada cuenta de ello.

Todo país desarrollado cuida su supervivencia futura y, en ese sentido, a los países emergentes suelen carecer de proyectos políticos de Estado que sean coherentes con los programas de Gobierno ofrecidos a la ciudadanía.

La inteligencia tiene que ver con el futuro y tiene que ver con la capacidad de coordinación intra e interestatal para optimizar los procesos decisionales en los distintos niveles del Estado y, en especial, del gobierno. A su vez, la cuestión metodológica, pasa por la forma de observar, establecer el esfuerzo de búsqueda y, principalmente, por las técnicas de análisis a utilizar, donde resalta claramente la prospectiva.

Es importante considerar que el producto de inteligencia no necesariamente está vinculado a la definición de probabilidades de ocurrencia o no de hechos, como tampoco lo está, necesariamente, a una visión pesimista u optimista, sino que más bien se define por la adecuada identificación de los elementos (variables e indicadores) que pueden influir en un escenario determinado produciendo un efecto o impacto indeseable para un gobierno o una organización.

En este sentido, mientras más visiones diferentes existan respecto a un determinado escenario, mejor se podrán identificar las variables e indicadores que lo condicionan en sus efectos. Mal que mal, lo que importa en términos políticos es superar las crisis y los quiebres, y es justamente allí donde el decisor deberá tomar una decisión política, expresiva de su voluntad política, para enfrentar aquellas situaciones que también implican una amenaza o riesgo a su propio país.

En nuestra opinión, la calidad de país emergente determina, en una primera aproximación, el tipo de sistema de inteligencia que un país debe poseer. Para ello, la claridad de objetivos del país define la orientación del sistema y, en particular, la función del Organismo Coordinador del Sistema.

En virtud de ello, la presentación de una legislación para satisfacer la necesidad de inteligencia precisa de algunas condiciones. La primera de ellas se refiere a la existencia de los principios y objetivos orientadores de la actividad de inteligencia; la segunda, se refiere a la creación de un organismo integrador de las capacidades y recursos ya existentes; la tercera, se refiere a mecanismos de control efectivos asociados a la naturaleza del Sistema y la particularidad de la actividad; la cuarta, supone la existencia de una visión de futuro que distinga los distintos niveles en que el sistema debe desarrollar capacidad analítica; y, la quinta, al cumplimiento y satisfacción de los requerimientos democráticos que eviten la concentración de poder que entrega el manejo de información y, a su vez, genere espacios de confianza, transparencia y credibilidad.

El sólo hecho de que existan propuestas legislativas constituye un avance importante en el proceso de legitimidad del sistema. Sin embargo, esta oportunidad demanda del gobierno y los legisladores una visión de país y una comprensión cabal de la relevancia explícita asociada a la creación del Organismo Coordinador del Sistema de Inteligencia Nacional, máxime cuando se trata de un área que no admite improvisaciones ni tampoco admite que su diseño sea el simple resultado de un consenso y una negociación partidista. Cuando ello es así los resultados han sido prejudiciales para los países que lo han hecho.

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Notas

(0) - Magíster en Ciencia Política. Académico del Departamento de Ciencia Política del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Es Director del Sub-Nodo Chile del Millenium Project de la Universidad de las Naciones Unidas, Miembro Fundador de Centro Latinoamericano de Globalización y Prospectiva, Miembro de la Red Latinoamericana de Prospectiva. Profesor de Análisis Político, Ciencia Política, Toma de Decisiones e Inteligencia en la Universidad de Chile, Academia de Estudios Políticos y Estratégicos del Ministerio de Defensa Nacional de Chile

(1) - La idea de trabajo interagencial, se refiere a la coordinación horizontal entre distintos organismos que comparten similar misión específica. Se constituye en un grupo ad-hoc, no permanente, pero donde confluyen recursos y se establece una metodología de análisis acorde al objetivo requerido. Esta clase de “grupo de trabajo” permite dotar de flexibilidad y dinamismo al procesamiento de la información, a la vez que posibilita el cruce de variables y la generación de indicadores que perfeccionan el producto de la inteligencia. La tendencia actual es darle reconocimiento institucional a este tipo de grupo de trabajo, evitando el abuso de los canales técnicos, toda vez que estos últimos no están sometidos a controles concretos, ni administrativa, ni judicial ni políticamente.

(2) - En los regímenes presidencialistas, el Presidente de la república ostenta tanto el cargo de Jefe de Gobierno como de Jefe de Estado. El Sistema de Inteligencia debe diferenciar dicha ambivalencia, estableciendo la dependencia de los organismos de inteligencia de Estado de aquellos que dependen de la estructura política del país.

(3) - Organismos como la Dirección de Impuestos Internos, de Aduanas o del Ministerio de Economía, por ejemplo, se insertan en un subsistema bajo criterios de coordinación, pero manteniendo su dependencia descentralizada.

(4) - Uno de los mayores desafíos de las democracias de países emergentes, que enfrentan evidentes desafíos económicos asociados al crecimiento y la superación de la pobreza entre otros, y desafíos políticos, relacionados con la consolidación democrática y la gobernabilidad, plantea la exigencia de desarrollar una capacidad decisional basada en metodologías científicas que posibiliten optimizar los recursos que el Estado posee.

(5) - La fórmula, creencia o tendencia tradicional de que los informes de inteligencia de Estado se entregan directamente al Jefe de Estado o al decisor resulta incompatible en la actualidad. Cuando el objetivo es optimizar el proceso decisional. Al efecto, el informe de inteligencia se inserta primero en el proceso decisional con los demás componentes de éste y el resultado de esa interacción se entrega al decisor. Si el decisor requiere aclaración o profundización de aspectos específicos de análisis puede solicitarlo directamente al organismo de inteligencia correspondiente. De otra forma, el organismo de inteligencia se transforma en un “control político” que entra en permanente conflicto con las estructuras burocráticas de asesoría del decisor, generando una instancia de poder sin contrapeso y contraproducente para la eficiencia que la dinámica actual requiere, dado la intensidad del flujo de información y la necesidad de poseer metodologías que posibilten su adecuado procesamiento.

(6) - Normalmente se considera, en especial en la literatura estadounidense, francesa e inglesa, que cualquier organismo de inteligencia debe poseer capacidad de búsqueda de información en fuentes cerradas (lo cual implica agentes y medidas intrusivas). No obstante, la validez de dicha consideración es particular para los países desarrollados, los países emergentes, de relativo peso internacional y con objetivos mundiales limitados, nos parece que dicha capacidad operativa es innecesaria inicialmente, tanto por el costo que implica su implementación y mantenimiento como por la exigencia básica de utilizar todos los recursos que el Estado ya posee, si fuera del caso acceder a fuentes cerradas.

 

 

AGENDA PÚBLICA / AÑO IV - N° 5 - Diciembre 2004 / Enero 2005

®Agenda Pública, Preparada por el Departamento de Gobierno y Gestión Pública
del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.