Uno de los elementos de mayor significación en
la conducción política del Estado en el siglo XXI, está
asociada a la capacidad del manejo y procesamiento de información
para establecer escenarios futuros en los cuales se identifiquen probables
amenazas, riesgos y oportunidades y, de esa manera, aportar a un proceso
de toma de decisiones gubernamental y democrático de características
complejas y sometido a la influencia de múltiples intereses correspondientes
a distintos actores estatales y no estatales, tanto nacionales como
extranjeras.
La calidad de país emergente, supone condiciones
y características políticas, económicas y sociales
determinantes para el logro de una adecuada inserción internacional
y para el logro de los objetivos nacionales. La existencia de un sistema
de inteligencia en el nivel estatal que integre los distintos organismos
que cada país posee y establezca una diferenciación nítida
entre los distintos niveles en los cuales la inteligencia se puede desarrollar
constituye una necesidad ineludible, cuyos límites está
asociado a los requerimientos del régimen democrático
y, en especial, a la presencia de efectivos controles y regulación.
En este contexto, cada Estado ha enfrentado, en distinta
forma, el desafío de modernizar, transformar y/o crear sistemas
de inteligencia orientados a satisfacer las necesidades de los procesos
decisionales, con un evidente cambio respecto a su función en
la guerra fría que se centraba, básicamente, en la identificación
y neutralización de amenazas ya sea de origen interno o externo.
No obstante ello, tal proceso enfrenta obstáculos políticos,
económicos y, en especial, conceptuales para establecer el sistema
de inteligencia más adecuado a cada país.
En el presente artículo, se plantean las características
de estos sistemas, a partir de una premisa obvia, como es el hecho de
que cada país debe generar un sistema según sus propias
necesidades, el cual debe ser coherente con sus intereses, objetivos
y los recursos existentes bajo un criterio de consolidación democrática,
donde la inteligencia es un medio que opera bajo estrictos controles
políticos y legales, pero cuya resultante se orienta a ser un
insumo fundamental del proceso decisional del conductor político,
ya sea en su calidad de Jefe de Estado y/o de Gobierno.
CARACTERÍSTICAS DE LA INTELIGENCIA
PARA PAÍSES EMERGENTES
Las nuevas condiciones que emergen de la dinámica
de las interacciones en el sistema interestatal e intraestatal, exigen
a la Inteligencia enfatizar sus capacidades en términos de su
calidad analítica y su capacidad de alerta temprana, de manera
de generar eficiencia en el manejo de información y en la producción
que requieren los procesos políticos democráticos.
Si consideramos la evolución democrática
de los países de América Latina desde los años
90 a la fecha, es menester asumir, menos, cuatro cuestiones básicas:
a. Los cambios post Guerra Fría implicaron,
necesariamente, un cambio en los paradigmas de análisis y por
tanto en las metodología utilizadas.
b. Las nuevas condiciones de la realidad generaron un punto de inflexión
respecto a la estructura organizacional y las funciones asociadas
a la recolección, procesamiento y utilización del producto
de inteligencia.
c. Replanteamiento de los esfuerzos de búsqueda por medios
intrusivos o clandestinos, sólo para fines de real valía
o necesidad imperiosa.
d. Incorporación de las exigencias derivadas de la Guerra Contra
el Terrorismo solamente en los niveles donde la inteligencia está
asociada a la seguridad, estableciendo adecuado espacios de coordinación
al interior de la estructura burocrática del Estado.
Adicionalmente, se debe considerar que el efecto del
11 de septiembre, donde las estructuras y organizaciones de inteligencia
de Estados Unidos y demás países desarrollados han debido
adecuarse a nuevas exigencias y desafíos, ha devenido en una
reestructuración y transformación de los organismos de
inteligencia en el nivel de análisis y coordinación interagencial
de prácticamente todos los países de América Latina.
En este contexto, la Inteligencia continúa siendo
una capacidad que todo Estado necesita, orientada a permitir una alerta
temprana frente a amenazas y/o riesgos emergentes o manifiestos, como
también para identificar oportunidades vinculadas a los objetivos
del Estado y a potenciar los objetivos programáticos de gobierno.
En este sentido, es necesario distinguir distintos niveles
en la función de inteligencia, los cuales debe soportar la actividad
en toda su amplia gama. Sólo de esta manera, será posible
plantearse su organización como también los mecanismos
de control requeridos conforme las exigencias del régimen democrático.
Cuadro N° 1
Niveles de la Inteligencia para países emergentes
Nivel
Tipo de Organismo
Nivel responsabilidad
política
Estado
1.- Agencia Nacional Coordinadora del sistema nacional de inteligencia
2 .-Instancia de coordinación de la comunidad de inteligencia,
ámbitos nacional, internacional, económico, tecnológico,
defensa y otros
Jefe de Estado
Gobierno
1.-Organismos civiles de inteligencia
2.- Instancia de coordinación ámbitos políticos,
económicos y de seguridad.
1.- Organismos especializados de análisis de inteligencia
(agrigultura, aduana, etc.)
2.-Coordinados en el nivel gobierno y nivel Estado según
objetivos del sistema
Jefe de Gobierno o Ministro del Interior
- Seguridad Interior
Ministro del sector o Subsecretario
- Seguridad Sectorial
Seguridad pública o interior
Organismos de inteligencia policial
Ministro del Interior
Defensa
Organismos de inteligencia militar
Ministro de defensa
Desde esta perspectiva, la Inteligencia,
ubicada en el más alto nivel del Estado requiere mantener una
relación permanente con los procesos de toma de decisión,
no para intervenir en ellos - pues no le corresponde - sino con el fin
de entender el flujo de información, el proceso decisional y
la forma en que finalmente se adoptan las decisiones. De esta manera,
la Inteligencia, ubicada en ese nivel, puede aportar efectivamente a
optimizar producto y proceso.
Como bien sabemos, el producto de Inteligencia
está destinado a apoyar el proceso de toma de decisiones, mediante
una información útil, resultado de un exhaustivo análisis,
según sean los objetivos e intereses en juego. Ello implica un
proceso de características metodológicas especiales. En
el mundo anglosajón, los británicos le denominan “Evaluación”,
mientras que los estadounidenses lo señalan como “Estimación”.
Ambos se refieren al proceso de presentación de conclusiones basadas
en argumentos y evidencias fácilmente comprobables y utilizables.
En este sentido, ello constituye una necesidad que se inicia en el análisis
objetivo de base metodológica, es decir, constituye, en la práctica,
una disciplina de escrutinio y validación que va más allá
de la simple especulación intelectual. En otras palabras, no es,
ni más ni menos, que la proyección de las ideas que Sherman
Kent denominó, en los años 40’s, “materia de
conocimiento especulativo”. Décadas después, Ray Cline
establece que “una estimación intenta reducir un grado inevitable
de incertidumbre a un mínimo calculado acerca de situaciones futuras,
relevantes para el proceso de toma de decisiones en cualquiera de los
ámbitos o campos de acción del poder de un Estado”.
Cualquier proceso orientado en el sentido señalado,
exige una organización capaz de soportarlo y sostenerlo en el
tiempo. Los esquemas y estilos de trabajo para desarrollar la evaluación
o estimación, en el caso de los británicos y estadounidenses,
han evolucionado en forma diferente. Para los ingleses ha prevalecido
el principio de descentralización en el trabajo y centralización
en la decisión; para los estadounidenses la comunidad se ha expandido,
creándose nuevas agencias, tornando la interacción más
compleja y difícil. En este último caso, una respuesta
que ha surgido es la instauración de “grupos de tarea interagenciales”1
, sin embargo, si bien ello es atendible cuando hay objetivos específicos
a implementar en acciones (programas y planes), no lo es cuando se trata
de generar una producción de inteligencia para la toma de decisiones.
En este sentido, la reunión de personas en una lógica
de trabajo interagencial, queda sometida a la distinta formación
y orientación de su labor original, lo cual hace que el trabajo
conjunto sea, finalmente, poco productivo. En otras palabras, el planteamiento
interagencial no supone la exigencia de interdisciplinariedad, cuestión
asociada a la calidad de los analistas, y cuya interacción genera
inteligencia específica y adecuada para el proceso decisional.
Con todo, la pregunta de fondo continúa siendo
acerca de las características que debe tener un sistema nacional
de inteligencia para que cumpla, efectivamente, los objetivos de apoyar
el complejo esquema decisional de las democracias en los países
emergentes.
Del estudio comparado realizado (Inglaterra, Australia,
Estados Unidos, Alemania) se puede deducir que la inteligencia de alta
calidad es aquella que procede del mejor nivel analítico-evaluador,
basado en una estructura organizacional flexible, de naturaleza integradora
y funcional a las necesidades del país. De igual forma, resulta
imprescindible, dado el sentido de las problemáticas que han
debido solucionar todos estos sistemas, la interacción entre
los profesionales de la inteligencia y los decisores políticos,
lo cual implica un nivel adecuado de mutuo conocimiento, confianza,
dominio del tema y un balance evaluativo entre productos de inteligencia
y resultados eficientes de las decisiones políticas adoptadas
sobre esa base. En este sentido, la interdisciplina está sobre
la generación de espacios interagenciales.
PRINCIPIOS PARA UNA PROPUESTA DE SISTEMA DE INTELIGENCIA
NACIONAL
La realidad actual y futura de los países emergentes
supone considerar la inteligencia como un recurso indispensable en el
proceso decisional en los distintos niveles en los cuales la información
útil es necesaria para optimizar la decisión final que
corresponde al conductor político.
En esta perspectiva, la aceptación de un sistema
compuesto por los organismos ya existentes y la incorporación
de un organismo coordinador al más alto nivel, como asimismo,
la inclusión de otros organismos dentro del sistema constituye
un premisa básica para avanzar en este sentido.
La propuesta de un Sistema de Inteligencia para un país
emergente supone la creación de un ente que asuma una instancia
de coordinación de los organismos ya existentes y, a la vez,
de producción de inteligencia para el nivel del Jefe de Estado,
específicamente para el Presidente de la República 2
. Esta entidad tendría la responsabilidad de coordinar el sistema
y generar la información de alto nivel que optimice el proceso
decisional de mediano y largo plazo, insertándose en la cúspide
del Sistema de Inteligencia e integrando a los restantes subsistemas
y elementos constitutivos ya existentes.
En esta aproximación, entonces, será posible
identificar subsistemas compuestos, por los organismos de las fuerzas
armadas, los de orden y seguridad que incluye la policía, los
organismos sectoriales o especializados donde se incorporan por ejemplo,
los asociados a la agricultura, asuntos tributarios y aduanas entre
otros. Para cada grupo de estos organismos se forma un sistema de coordinación
en su respectivo nivel, quedando todos con su espacio de operaciones
pero sometidos a la coordinación y conducción general
del Sistema dependiente del Jefe de Estado.
Desde esta perspectiva, al considerar los organismos
existentes, es posible establecer una coordinación del subsistema
de la Defensa y otra coordinación asociada al subsistema seguridad
interior y policial. A su vez, es posible establecer una coordinación
funcional o específica entre ambos subsistemas, mediante la generación
de comités técnicos que posibiliten el oportuno intercambio
de informaciones en lo que concierne a cada subsistema. De esta manera
se plantea una organización descentralizada, flexible y coordinada.
Este principio de coordinación permite establecer
condiciones de funcionamiento de los organismos ya existentes, insertándolos
en una lógica sistémica, dotándolo de adecuados
grados de flexibilidad que exige un mayor grado de especialización
de cada organismo y, a la vez, posibilita una mayor dinámica
en los flujos de intercambio de información y en la producción
de la inteligencia que debe entregar cada subsistema. En forma paralela,
cada entidad logra diferenciar con mayor claridad su rol como organismo
de inteligencia institucional de su aporte que le corresponde como parte
del subsistema.
De esta forma, se logra la configuración de un
sistema simple aprovechando los recursos en funcionamiento actual y
se hace posible agregar a partir de ello, los subsistemas que el país
necesite, bajo la premisa de incorporar, bajo un criterio de coordinación,
otros organismos ya existentes en otros ámbitos del Estado 3
, lo cual pueden insertarse en los subsistemas ya existentes o sumarse
a otros subsistemas que sea necesario crear.
Un sistema así concebido, permite ordenar los
recursos existentes y adecuarlos a las necesidades del Estado, sin que
ello genere un mayor presupuesto toda vez que su funcionamiento es descentralizado.
Asimismo, al enfatizar el principio de coordinación, las adecuaciones
legales necesarias poseen un mayor grado de viabilidad política,
facilitando la adecuación de las actuales estructuras a los requerimientos
del Sistema Nacional.
Por otra parte, la diferenciación funcional de
los organismos posibilita la generación de controles políticos,
presupuestarios, jurídicos y administrativos más eficientes
y transparentes, toda vez que el nivel operativo o táctico se
mantiene en los actuales organismos y se enfatiza la producción
de inteligencia en los niveles de defensa y seguridad interior, ya existentes,
mientras que el Sistema nacional genera la información útil
que requiere el nivel superior de la conducción del Estado, asumiendo
su integración al proceso decisional presidencial 4.
La existencia de un proceso decisional implica la conformación
de un equipo que coordina los distintos requerimientos del Presidente,
para lo cual integra las visiones sectoriales, políticas programáticas,
los intereses en juego y otras instancias, pero donde la inteligencia
debe también ser incorporada en pleno a este proceso en calidad
de un input insustituible, el que interactúa con todo los demás,
cuyo resultado será evaluado por el conductor político
y en torno a lo cual decidirá. No obstante, el conductor político,
podrá, si así lo estima, solicitar un apoyo directo al
Sistema de Inteligencia en casos específicos, tal cual lo puede
hacer con otras instancias estatales. La idea tradicional de que la
inteligencia sólo se relaciona con el Conductor Político
resulta ser perniciosa para el sistema y desaprovecha las capacidades
y recursos que el sistema de inteligencia puede aportar.
Desde esta perspectiva, por ejemplo, es posible establecer
directivas orientadas a sostener un proceso decisional, en el nivel
presidencial, de características multivariada y multidimensional
que constituya un aporte a la eficiencia de las decisiones.
Lo anterior exige, como condiciones básicas, lo
siguiente:
a. Existencia de un proceso de toma de decisiones transparente
y con instancias de participación de los distintos actores que
deben participar en él, siendo necesario que el Sistema de Inteligencia
esté totalmente integrado a este proceso para aportar el análisis
del entorno y los escenarios futuros, entre otros aspectos, optimizando
el diseño de las alternativas sobre las cuales va a girar la
decisión presidencial 5.
b. Ello no obsta, para que el Jefe de Estado reciba inteligencia directamente,
cuando así lo solicite, pero deja establecido que la inteligencia
tiene una posición determinada dentro del proceso decisional.
c. La existencia de una Directiva Anual de Inteligencia, permite focalizar
el esfuerzo analítico y adecuar las metodologías necesarias
para satisfacer los requerimientos del Conductor Político. A
su vez, la existencia de esta Directiva posibilita un control político
directo de parte de los principales usuarios del sistema.
La producción de inteligencia en el nivel superior señalado,
tiene un claro sentido de Estado. Ello implica que su aporte es alrededor
de las premisas generales que definen el accionar del país en
su conjunto, tanto interna como externamente. En este sentido, la inteligencia
no interfiere con las distintas dimensiones en que se desenvuelve el
gobierno, sino es un complemento necesario para optimizar las acciones
gubernamentales en aquellas áreas previamente establecidas.
La identificación de amenazas, riesgos y oportunidades
se logra al desarrollar un análisis interdisciplinario, con un
sólido sustento metodológico, cuya finalidad es, entre
otros, analizar el entorno en su perspectiva histórica y presente,
identificar tendencias y diseñar escenarios. De esta forma, se
logran, al menos, dos objetivos: Asesorar y aportar al proceso de toma
de decisiones y generar una capacidad de alerta temprana respecto a
temas que pueden afectar o alterar los objetivos del país, los
intereses nacionales o las políticas y acciones gubernamentales.
Bajo la misma lógica, definida para construir
un sistema que recoja la estructura existente, se plantea la posibilidad,
como ya se señaló, de crear otras instancias o subsistemas
de carácter descentralizado, ubicadas en otros niveles del Estado,
y que posean capacidad de procesar información para satisfacer
los intereses nacionales y la producción de inteligencia.
Un sistema de Inteligencia para países emergentes,
es decir, que no tienen la capacidad ni los objetivos de una potencia
como Estados Unidos, Reino Unido u otras, debe basarse en criterios
de flexibilidad y funcionalidad, lo cual posibilita integrar los distintos
recursos que el estado ya posee y potenciarlos bajo una coordinación
que aporta objetivos globales y, a su vez, utiliza metodologías
de análisis potentes e innovadoras.
Desde el punto de vista de la orgánica estatal,
la creación de la instancia coordinadora del Sistema debería
tener el rango de Ministerio, lo cual permite su inserción en
la estructura del Estado en un nivel adecuado a las funciones que cumple.
Su dependencia debería ser directamente del Jefe de Estado. (Cuadro
N° 2)
La designación del Director del Organismo Coordinador
de Inteligencia, asumiendo que se trata del más alto nivel, necesariamente,
debe ser con acuerdo de la Comisión de Inteligencia y/o Defensa
del Senado y/o mixta, según se defina en el Congreso. La exigencia
de que esta nominación se realice de esta manera responde a la
aplicación de los principios democráticos de transparencia
y equilibrio de poderes.
En una perspectiva más general, la designación
de los Directores de Organismos de Inteligencia debe responder a ciertas
lógicas de funcionamiento democrático que sean coherentes
entre si. Ello implica una revisión de las estructuras de inteligencia
de cada institución para adecuarse y facilitar el funcionamiento
del sistema y dotarlas de la funcionalidad necesaria. Los mecanismos
de designación recomendados se muestran en el cuadro 2.
En cuanto al tamaño de la entidad coordinadora
del Sistema, se plantea en términos reducidos, de alta especialización
y de características interdisciplinaria e intersectorial. Su
capacidad operativa se limita al uso de técnicas de búsqueda
de información en fuentes abiertas o semicerradas, y en su capacidad
de integración de la información de los distintos organismos
estatales 6. Asimismo, podrá utilizar los recursos
de otras entidades, estatales o privadas, para generar conocimiento
susceptible de utilizarse en el proceso de producción de inteligencia,
por lo que su vinculación a los centros universitarios, como
a aquellos que generan conocimiento en las distintas áreas del
saber, podrán participar en la generación y sistematización
de información que luego será utilizada para analizarla
bajo criterios metodológicos orientados a producir la inteligencia
que el Estado necesita.
CuadroNº 2
Esquema de designación del Director de Organismo de Inteligencia
a partir de la institucionalidad de Chile
Nivel del organismo
Autoridad que designa
Mecanismo de designación
Ratificación
De Estado Organismo coordinador
del sistema
Jefe de Estado
Confección de terna por otro
oprganismo de rango superior y autónomo
Comisión de Inteligencia o Defensa
o Senado de la República
De Gobierno
- Seguridad Interior
- Seguridad Sectorial
Presidente de la República
Por selección directa del Gobierno
Comisión de Inteligencia o Defensa
o Senado de la República
Fuerzas Armadas
Comandante en Jefe
Propios de la institución
Propios de la institución
Policial
General Director y Director General
Propios de la institución
Propios de la institución
De manera subsidiaria, en su esfuerzo
de búsqueda de información, podrá utilizar las
instancias operativas de los organismos pertenecientes al sistema, en
situaciones excepcionales y coherentes con los objetivos planteados
en la Directiva Anual de Inteligencia, la cual es responsabilidad directa
del Conductor Político.
En lo referente a las áreas de cobertura
de esta entidad coordinadora, se plantea la necesidad de estructurarla
en torno a ejes analíticos apropiados a las necesidades de un país
emergente, como es el caso de Chile, lo cual posibilita la generación
de una capacidad analítica especifica y logra incorporar a todos
los organismos en la dinámica de una producción de información
asociada a objetivos nacionales y gubernamentales y de mediano y largo
plazo, sin que ello obste para que cada organismo enfatice su especialización
y sirva los objetivos ya definidos de su propio quehacer.
Los ejes analíticos a considerar son los siguientes:
a. Político Nacional e Internacional
b. Estratégico y Defensa
c. Económico Nacional e Internacional
d. Científico y Tecnológico
De cada eje es posible desglosar áreas y subáreas
según sean las especificidades de trabajo y las necesidades de
inteligencia que se definan.
Los dos primeros ejes se encuentran asociados a subsistemas
normalmente existentes en los países, por lo que su función
debe tender a especializarse o potenciarse dentro del ámbito
de desarrollo ya obtenido. No obstante ello, la inclusión de
una instancia internacional, proveniente de Cancillería en ambos
subsistemas es imperiosa para completar adecuadamente la estructura.
Los últimos dos ejes requiere la creación
de instancias en los niveles ministeriales que correspondan, de manera
de perfeccionar los procesos decisionales de dichos niveles y lograr
la información procesada que requiere el sistema en su nivel
superior. Ejemplo de ello es la exigencia de que el estado posea organismos
orientados a la detección de lavado de dinero (crimen organizado)
y a la evaluación de los riesgos asociados a la dependencia desarrollo
energético de cada país, por ejemplo.
El establecimiento de estos cuatro ejes responde a una
evaluación cualitativa de la situación y posición
que el país tiene en la actualidad y que determinan su proyección
futura. Así, el análisis de la realidad política
nacional e internacional, recoge la interacción que se produce
en ambas dimensiones respecto a los temas, problemas y, consecuentemente,
riesgos, amenazas y oportunidades que se derivan de ellos. Este eje,
representa una expresión tradicional de la preocupación
política que, para los efectos de nuestra propuesta, se integran
en una visión analítica comprensiva que facilite la identificación
de variables y la capacidad de alerta temprana, toda vez que allí
se encuentran las principales variables con mayor potencialidad de afectar
la gobernabilidad democrática.
Del mismo modo, el eje estratégico y de defensa,
expresa con claridad una dimensión de vigente actualidad, y cuya
relevancia no requiere mayor argumento. Sólo baste señalar
que constituye un factor de poder nacional importante, no tanto por
su capacidad militar inserta en él, sino por su vinculación
a lo otros ejes y su posición de respaldo para políticas
específicas del país que cruzan lo político internacional
y lo económico en distintas formas.
El eje económico, en sus dimensiones nacional
e internacional, constituye un elemento esencial en cualquier planteo
de desarrollo nacional, lo cual precisa de una adecuada comprensión
de los fenómenos que ocurren dentro y fuera del país,
tanto por su íntima relación con el eje político,
como por el peso específico que tiene en el logro de objetivos
determinados, como son el logro del bienestar de la población,
la superación de la pobreza, la identificación de inversiones
o la identificación de nichos de negocios, entre otros, aspectos
que requieren de un manejo prospectivo de variables. El análisis
integrado de la economía no sólo mejora la capacidad prospectiva,
al incorporar variables de otras disciplinas, sino que optimiza el logro
de los objetivos políticos de gobierno.
El eje Científico – tecnológico,
se orienta, básicamente, a la identificación de oportunidades
y riesgos. En efecto, se estima que una preocupación preferente
debiera orientarse hacia la búsqueda de oportunidades de transferencia
tecnológica, por un aparte y la identificación de nichos
de desarrollo científico que puedan ser impulsados desde el Estado
en coherencia con los intereses del país. Ambos aspectos tienen
incidencia en la forma en el desarrollo de políticas sectoriales
que requieren criterios de complementariedad para el logro de objetivos
finales.
A MODO DE REFLEXIÓN FINAL
La relación que es posible establecer entre la
realidad y su dinámica actual con los escenarios futuros o posibles
o las tendencias que se desarrollan, permite una permanente actualización
de los objetivos gubernamentales y genera una capacidad de anticipación
importante respecto a la linealidad de la planificación gubernamental.
En otras palabras, establece un espacio de flexibilidad e integración
que no entorpece el proceso decisional, sino que, por el contrario lo
potencia en mejor forma.
Los escenarios asociados a la agenda de la globalización
exige una inteligencia de Estado que sea capaz entregar información
útil para las decisiones orientadas a la proyección de
los objetivos de Estado y de gobierno en un horizonte de mediano y largo
plazo, de manera tal que haga posible la concentración de los
recursos estatales para el logro de dicha finalidad.
A su vez, la agenda que superpone el 11 de septiembre,
nos alerta acerca de la necesidad de potenciar la capacidad de entregar
seguridad a la ciudadanía y al gobierno, con lo cual toda la
capacidad de inteligencia de asociada a este ámbito debe enfatizar
su aporte al logro de un ambiente de seguridad consistente con las demandas
internacionales de cooperación.
Sin embargo, es necesario advertir acerca de la tendencia
de avanzar hacia una “securitización” de la inteligencia,
cuestión que abre la posibilidad cierta de retornar a los esquemas
de inteligencia del pasado. Esto es, organismos centralizados, cuyo
trabajo es secreto, poco conocido y que en virtud de su dependencia
directa y su falta de control, permite la eventual ocurrencia de abusos
de poder o abre espacios de corrupción.
Para nuestros efectos, puede resultar inoficioso señalar
que la inteligencia de Estado, en su actual situación, se encuentra
muy lejos de estudiar horizontes de futuro, donde se consideren tanto
los objetivos del país como los intereses de otros países
en el propio. En esta perspectiva, una inteligencia de Estado lo que
realmente hace es estudiar el futuro y establecer escenarios alternativos,
los cuales descansan en un trabajo metodológico orientado a la
identificación de variables e indicadores los que, a través
del análisis de distintas situaciones permite construir los eventuales
escenarios.
Así, entonces, la función de la inteligencia se define
a partir de la capacidad que posea el sistema de inteligencia de cada
país para producir información útil que sea pertinente,
anticipatoria y oportuna. Para ello, el sistema debe trabajar en un
ambiente de confianza, credibilidad y bajo exigentes criterios metodológicos.
Es ilustrativo indicar, a modo de ejemplo, el interés
de países como China, Francia, Estados Unidos, Alemania, Reino
Unido, Canadá y otros en mantener una fluida e intensa relación
con ciertos países de América Latina, donde justamente
se concentran importantes reservas de recursos naturales que se estima
altamente probable disminuyan en el futuro. Tal interés resulta
benéfico en el corto plazo para los países emergentes,
sin embargo, al no existir una visión de largo plazo, la negociación
asociada a esta relación comercial, económica y política
termina, definitivamente, perjudicando a nuestros países. Los
ejemplos de las privatizaciones y la conformación de la propiedad
de las telecomunicaciones, el agua o la electricidad dan adecuada cuenta
de ello.
Todo país desarrollado cuida su supervivencia
futura y, en ese sentido, a los países emergentes suelen carecer
de proyectos políticos de Estado que sean coherentes con los
programas de Gobierno ofrecidos a la ciudadanía.
La inteligencia tiene que ver con el futuro y tiene que
ver con la capacidad de coordinación intra e interestatal para
optimizar los procesos decisionales en los distintos niveles del Estado
y, en especial, del gobierno. A su vez, la cuestión metodológica,
pasa por la forma de observar, establecer el esfuerzo de búsqueda
y, principalmente, por las técnicas de análisis a utilizar,
donde resalta claramente la prospectiva.
Es importante considerar que el producto de inteligencia
no necesariamente está vinculado a la definición de probabilidades
de ocurrencia o no de hechos, como tampoco lo está, necesariamente,
a una visión pesimista u optimista, sino que más bien
se define por la adecuada identificación de los elementos (variables
e indicadores) que pueden influir en un escenario determinado produciendo
un efecto o impacto indeseable para un gobierno o una organización.
En este sentido, mientras más visiones diferentes
existan respecto a un determinado escenario, mejor se podrán
identificar las variables e indicadores que lo condicionan en sus efectos.
Mal que mal, lo que importa en términos políticos es superar
las crisis y los quiebres, y es justamente allí donde el decisor
deberá tomar una decisión política, expresiva de
su voluntad política, para enfrentar aquellas situaciones que
también implican una amenaza o riesgo a su propio país.
En nuestra opinión, la calidad de país
emergente determina, en una primera aproximación, el tipo de
sistema de inteligencia que un país debe poseer. Para ello, la
claridad de objetivos del país define la orientación del
sistema y, en particular, la función del Organismo Coordinador
del Sistema.
En virtud de ello, la presentación de una legislación
para satisfacer la necesidad de inteligencia precisa de algunas condiciones.
La primera de ellas se refiere a la existencia de los principios y objetivos
orientadores de la actividad de inteligencia; la segunda, se refiere
a la creación de un organismo integrador de las capacidades y
recursos ya existentes; la tercera, se refiere a mecanismos de control
efectivos asociados a la naturaleza del Sistema y la particularidad
de la actividad; la cuarta, supone la existencia de una visión
de futuro que distinga los distintos niveles en que el sistema debe
desarrollar capacidad analítica; y, la quinta, al cumplimiento
y satisfacción de los requerimientos democráticos que
eviten la concentración de poder que entrega el manejo de información
y, a su vez, genere espacios de confianza, transparencia y credibilidad.
El sólo hecho de que existan propuestas legislativas
constituye un avance importante en el proceso de legitimidad del sistema.
Sin embargo, esta oportunidad demanda del gobierno y los legisladores
una visión de país y una comprensión cabal de la
relevancia explícita asociada a la creación del Organismo
Coordinador del Sistema de Inteligencia Nacional, máxime cuando
se trata de un área que no admite improvisaciones ni tampoco
admite que su diseño sea el simple resultado de un consenso y
una negociación partidista. Cuando ello es así los resultados
han sido prejudiciales para los países que lo han hecho.
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(0) - Magíster en Ciencia Política.
Académico del Departamento de Ciencia Política del Instituto
de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Es Director del
Sub-Nodo Chile del Millenium Project de la Universidad de las Naciones
Unidas, Miembro Fundador de Centro Latinoamericano de Globalización
y Prospectiva, Miembro de la Red Latinoamericana de Prospectiva. Profesor
de Análisis Político, Ciencia Política, Toma de
Decisiones e Inteligencia en la Universidad de Chile, Academia de Estudios
Políticos y Estratégicos del Ministerio de Defensa Nacional
de Chile
(1) - La idea de trabajo interagencial,
se refiere a la coordinación horizontal entre distintos organismos
que comparten similar misión específica. Se constituye
en un grupo ad-hoc, no permanente, pero donde confluyen recursos y se
establece una metodología de análisis acorde al objetivo
requerido. Esta clase de “grupo de trabajo” permite dotar
de flexibilidad y dinamismo al procesamiento de la información,
a la vez que posibilita el cruce de variables y la generación
de indicadores que perfeccionan el producto de la inteligencia. La tendencia
actual es darle reconocimiento institucional a este tipo de grupo de
trabajo, evitando el abuso de los canales técnicos, toda vez
que estos últimos no están sometidos a controles concretos,
ni administrativa, ni judicial ni políticamente.
(2) - En los regímenes presidencialistas,
el Presidente de la república ostenta tanto el cargo de Jefe
de Gobierno como de Jefe de Estado. El Sistema de Inteligencia debe
diferenciar dicha ambivalencia, estableciendo la dependencia de los
organismos de inteligencia de Estado de aquellos que dependen de la
estructura política del país.
(3) - Organismos como la Dirección
de Impuestos Internos, de Aduanas o del Ministerio de Economía,
por ejemplo, se insertan en un subsistema bajo criterios de coordinación,
pero manteniendo su dependencia descentralizada.
(4) - Uno de los mayores desafíos
de las democracias de países emergentes, que enfrentan evidentes
desafíos económicos asociados al crecimiento y la superación
de la pobreza entre otros, y desafíos políticos, relacionados
con la consolidación democrática y la gobernabilidad,
plantea la exigencia de desarrollar una capacidad decisional basada
en metodologías científicas que posibiliten optimizar
los recursos que el Estado posee.
(5) - La fórmula, creencia o tendencia
tradicional de que los informes de inteligencia de Estado se entregan
directamente al Jefe de Estado o al decisor resulta incompatible en
la actualidad. Cuando el objetivo es optimizar el proceso decisional.
Al efecto, el informe de inteligencia se inserta primero en el proceso
decisional con los demás componentes de éste y el resultado
de esa interacción se entrega al decisor. Si el decisor requiere
aclaración o profundización de aspectos específicos
de análisis puede solicitarlo directamente al organismo de inteligencia
correspondiente. De otra forma, el organismo de inteligencia se transforma
en un “control político” que entra en permanente
conflicto con las estructuras burocráticas de asesoría
del decisor, generando una instancia de poder sin contrapeso y contraproducente
para la eficiencia que la dinámica actual requiere, dado la intensidad
del flujo de información y la necesidad de poseer metodologías
que posibilten su adecuado procesamiento.
(6) - Normalmente se considera, en especial
en la literatura estadounidense, francesa e inglesa, que cualquier organismo
de inteligencia debe poseer capacidad de búsqueda de información
en fuentes cerradas (lo cual implica agentes y medidas intrusivas).
No obstante, la validez de dicha consideración es particular
para los países desarrollados, los países emergentes,
de relativo peso internacional y con objetivos mundiales limitados,
nos parece que dicha capacidad operativa es innecesaria inicialmente,
tanto por el costo que implica su implementación y mantenimiento
como por la exigencia básica de utilizar todos los recursos que
el Estado ya posee, si fuera del caso acceder a fuentes cerradas.
AGENDA
PÚBLICA / AÑO IV - N° 5 - Diciembre 2004 / Enero
2005
®Agenda
Pública, Preparada por el Departamento de Gobierno y Gestión
Pública
del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.