1-. Introducción.
América Latina enfrenta la necesidad imperiosa
de reformar profundamente a la policía en circunstancias que
encara un incremento importante del crimen y de la inseguridad ciudadana.
Los ciudadanos de países muy diversos como México, Venezuela,
Brasil, República Dominicana y Argentina están concientes
que el delito común es cada vez más frecuente, que el
crimen organizado nunca había sido más visible, y que
la inseguridad ciudadana ha alcanzado niveles sin precedentes. Sin ir
más lejos, en la década de 1990 y de acuerdo a los datos
del BID, la tasa de homicidios de El Salvador alcanzaba 138,9 por cien
mil habitantes, en Colombia, 76.0, en Venezuela 35.0, mientras que en
México llegaba a 19.6 por cien mil habitantes (1).
A lo anterior se une el descrédito de las fuerzas policiales,
que con algunas escasas excepciones ha alcanzado niveles muy altos.
Reformar a la policía precisamente en momentos
en que ésta pareciera ser más necesaria para enfrentar
el crimen constituye un doloroso dilema para el liderazgo civil del
Estado y para los propios policías. Ante dicho dilema, no faltan
los gobiernos que se sienten tentados a ofrecer reformas sin la intención
seria de llevarlas a cabo. Pero son notorios también los casos
en los que los gobiernos impulsan proyectos de reforma de la policía
que deben suspender debido a que incidentes delictivos que conmueven
a la opinión pública los llevan a anunciar una nueva política
de mano dura que echa pie atrás en el propósito de profesionalizar
y modernizar en términos democráticos a la policía.
2.- La policía en la región.
Partamos por el comienzo: la realidad policial
en la región es diversa. En cuanto al número y dependencia
de las fuerzas policiales existen países que se caracterizan
por la gran proliferación de fuerzas policiales que carecen de
toda coordinación entre si, como es el caso de Venezuela y México
donde además de cuerpos policiales que responden al gobierno
central, existen los que responden al ejecutivo de los estados y a los
municipios. Pero también países como Colombia, El Salvador,
Perú, Bolivia y Guatemala donde existe un solo cuerpo predominante.
En cuanto a las funciones propias de la policía
es común encontrar en diversos países de la región
que la investigación de delitos ya acaecidos recae en policías
judiciales, mientras que las tareas de policía preventiva y seguridad
pública, las asume una policía distinta, la policía
uniformada. Es el caso de Chile, Brasil, Honduras, México. Pero
también existen países donde las tareas de investigación
y prevención se concentran en un solo cuerpo policial, como en
Perú y la mayor parte de las provincias argentinas.
Digamos también que en algunos países
podemos hablar de la existencia cabal de un sistema policial como en
Chile, Argentina, Brasil, Nicaragua entre otros. Esto es, la policía
se rige por normas orgánicas que establecen sus facultades legales,
la carrera policial está claramente definida por la ley, y existe
claridad respecto de los requisitos para ingresar a la policía,
sobre la doctrina que rige al cuerpo, el sistema educativo de sus miembros,
sus salarios y beneficios previsionales. Distinta era la situación
de México hasta hace pocos años. Cincuenta y ocho academias
de policía requerían requisitos diferentes para el ingreso
de personas a la policía. Sólo dieciete de ellas incluían
requisitos educativos específicos, y en la mayor parte de los
casos no existía oferta de cursos de formación para quienes
ya eran policías.
A pesar de esta diversidad que obliga a mirar con precaución
la presentación de propuestas aplicables a los diversos países,
las policías latinoamericanas tienen algunas características
que tienden a compartir: las policías tiene una estructura jerárquica
en muchos casos militarizada con una gran distancia social y de preparación
profesional entre policías subordinados y oficiales. Ello se
expresa en falta de motivación e interés del personal
de menor jerarquía. Los sistemas de capacitación enfrentan
graves falencias y no logran incentivar la capacidad de iniciativa e
innovación del personal. La investigación criminal tradicionalmente
enfrenta graves debilidades producto de falta de presupuesto y de adecuada
capacitación a los detectives.
3.- Algunos requisitos para una reforma policial
exitosa.
Las experiencias internacionales y los mismos
procesos de reforma iniciados en aproximadamente los últimos
diez años en América Latina nos han dejado lecciones que
es importante recalcar a la hora de enfrentar cambios reales y duraderos
en los cuerpos de policía. En líneas gruesas, pueden definirse
como los siguientes:
La reforma requiere de una dirección civil capacitada
técnicamente para asumir sus desafíos
La reforma policial debe ser orientada desde el gobierno,
el que a su vez debe concebirla dentro del marco más amplio de
una Política de Seguridad Ciudadana. Corresponde a las autoridades
políticas la decisión respecto a los objetivos a alcanzar,
así como las caracteristicas de dicha Política. Para llevarla
a cabo es esencial que exista en el gobierno, pero también en
otras entidades de la sociedad civil una importante acumulación
de conocimientos técnicos que permitan asumir el liderazgo requerido.
La reforma policial es un proceso
Las reformas policiales deben concebirse como procesos
y no como un sólo momento de cambios definitivos. Definirla como
un proceso significa relevar que puede tener su punto de arranque en
cambios puntuales, pero que debe involucrar un proyecto de mediano o
largo plazo, considerando que esos cambios específicos pueden
ser útiles, pero están sujetos al cambio de circunstancias
o a los desafíos que se planteen en el futuro.
Para que este proceso pueda realizarse, es necesario
que participen en él la totalidad o al menos la mayoría
de los actores institucionales y sociales involucrados en materia de
seguridad. Asimismo, toda reforma debe ser sometida a evaluaciones internas
y externas. Sin ellas es difícil afirmar la certeza de que el
camino que se ha emprendido es el correcto. La evaluación externa
proporciona credibilidad ante la ciudadanía respecto a los logros
que se habrían obtenido, permite corregir aspectos errados del
proceso de implementación, y colabora en la rendición
de cuentas respecto de las metas fijadas, los logros alcanzados y sus
costos. Estas evaluaciones deben realizarlas expertos externos a la
policía. Asimismo, el establecimiento de colaboraciones con universidades
y centros de investigación es esencial para garantizar la calidad
y credibilidad de los resultados.
La reforma parte de un diagnóstico de las fortalezas
y debilidades de la policía
El proceso de reforma policial demanda un diagnóstico
inicial que reconozca las debilidades y fortalezas con las que cuenta
la policía. En parte, las reformas ya iniciadas en América
Latina han marcado los temas y problemas más relevantes que deben
ser objeto de estos diagnósticos, los cuales consideran aspectos
organizativos, financieros, de personal, de dirección, operativos
y valóricos.
Particular importancia tiene el diagnóstico
de la situación del personal policial. Los policías viven
a menudo una situación desmedrada como funcionarios y servidores
públicos. En muchos países no existe una real carrera
policial, el amiguismo y el compadrazgo, o la corrupción, determinan
ascensos y retiros, su trabajo es peligroso y sobrecargado y los afecta
la falta de incentivos económicos en los diferentes rangos policiales.
La evaluación inicial a ese respecto debe partir por examinar
los criterios de selección de personal utilizados, la formación
que los policías reciben y las características de su carrera
profesional, particularmente el sistema de incentivos, ascensos, destinaciones
y retiros, el que adolece frecuentemente de falta de objetividad.
4.- Contenidos de las reformas principales
Debe asegurarse la existencia de un sistema policial
coherente y democrático
En materia de dependencia resulta más conveniente,
que las policías dependan de los Ministerios del Interior o Justicia
cuando lo hagan del gobierno, y no del Ministerio de Defensa. El motivo
de ello es que las policías son y deben ser cuerpos encargados
de prevenir y/o investigar el delito al interior del país, y
por lo tanto deben estar bajo el mando y la coordinación de las
autoridades dedicadas a esa tarea.
Segundo, es perfectamente posible que se avance hacia
un sistema de muchos cuerpos de policía, como ya está
ocurriendo en diversos países. Cuando ello ocurre debe abordarse
con seriedad el tema de la igualdad en la calidad del servicio de seguridad
pública proporcionado a la población. La construcción
de un sistema con muchas policías no debe afectar la calidad
de este servicio público otorgado a los sectores residentes en
las zonas más pobres o más alejadas de cada país.
Tercero, los sistemas con pluralidad de policías
-para ser viables- deben poder asegurar que no existe duplicación
de funciones entre ellos, ni heterogeneidad en los criterios de selección
de personal, formación, doctrina, salarios ni beneficios provisionales.
Formación de los policías
La policía moderna requiere de profesionales
de excelente formación técnica y ética. Uno de
los problemas de los cuerpos policiales latinoamericanos son precisamente
los períodos de formación demasiado breves, que a veces
no alcanzan a durar un año, y contenidos que no enfatizan lo
suficiente el rol de servicio público de dichos profesionales.
Es por ello que debe ponerse especial atención a los criterios
de selección de los aspirantes a policías, estimulando
la postulación de personas con estudios de nivel secundario completos,
o estudios superiores, y completando esa formación en el caso
que sea posible y necesario.
La formación y el perfeccionamiento deben acompañar al
policía durante toda su carrera profesional. En todas las fases
de formación y perfeccionamiento deben participar civiles, de
manera de entregar un aporte pluralista a su educación.
Disciplina democrática y control interno y
externo efectivos
Las fuerzas policiales deben regirse por un código
disciplinario que exprese una doctrina democrática respecto del
funcionamiento de las fuerzas policiales y que preste mayor atención
a la definición y sanción de aquellas irregularidades
que inciden directa y negativamente sobre el público.
Toda la estructura de la policía debe estar orientada
a prevenir abusos y corrupción. Siempre será más
fácil controlar a una institución desde adentro que desde
fuera; de tal manera que debe ponerse especial cuidado en el control
interno de la corrupción o de los abusos de derechos humanos.
La efectividad de ese control interno requiere incentivar las denuncias
del público por mala conducta policial, establecer una investigación
efectiva de dichas denuncias y asegurar que exista una base de datos
que capture y sistematice la información que requiere el mando
policial para enfrentar las razones de la mala conducta policial.
Adicionalmente, deben existir políticas y procedimientos
que aborden el reentrenamiento de funcionarios que cometen abusos con
cierta frecuencia; la provisión de terapia o evaluación
sicológica a quienes lo requieran o soliciten; un sistema de
incentivos a los policías que resuelvan problemas de manera no
violenta; y un examen permanente de los procedimientos policiales en
vigor. La constitución de mecanismos de control administrativo
de la conducta policial externos a la policía constituye un aporte
importante a la transparencia de la función policial, puesto
que se traduce en informes periódicos y públicos respecto
del número y tipo de las denuncias recibidas, así como
respecto de su resolución.
Apertura de las policías y relación
con la comunidad
Las políticas de seguridad pública
más actualizadas, se caracterizan por su carácter integral.
Ellas enfrentan el fenómeno de la violencia mediante acciones
preventivas que abarcan lo social y educacional, urbanístico,
así como el accionar policial y judicial. Asimismo, dan importancia
a la participación de la comunidad.
En este contexto adquieren creciente apoyo los intentos
de la policía por establecer relaciones más estrechas
con los habitantes de los diversos vecindarios. Esta tendencia encuentra
su origen intelectual en los modelos de policía de proximidad
o de policía comunitaria, que están vastamente difundidos
en Norteamérica y en Europa. En su versión más
avanzada este modelo de organización y accionar policial busca
adaptar la actuación policial a las demandas del público
que son consistentes con el derecho, y para ello establece relaciones
horizontales con los ciudadanos; focaliza su actuación en la
identificación, análisis y solución de problemas
locales; rinde cuentas al público de la actuación policial
y promueve acciones preventivas coordinadas con otras agencias públicas.
La policía comunitaria descentraliza la toma
de decisiones sobre la policía a nivel de directivos locales,
toma en cuenta la opinión del público para la determinación
de sus estrategias y enfrenta de manera proactiva los problemas de inseguridad.
Este modelo de accionar policial representaría
un fuerte avance en relación con el accionar policial que hoy
tenemos. Sin embargo, es muy posible que la realidad latinoamericana
condicione a que el modelo de policía de proximidad no sea exactamente
igual a los que se han conocido en los países desarrollados.
BIBLIOGRAFIA
BEATO, Claudio (2003), "Proyecto para el control
del homicidio en Belo Horizonte", en María Victoria Llorente
y Mauricio Rubio (editores), Elementos para una criminología
local. Políticas de prevención del crimen y de la violencia
en ámbitos urbanos, Bogotá, Secretaría de Gobierno
de Bogotá, Universidad de Los Andes, págs.183-213
CANO, Ignacio (2004), "La policía y su evaluación.
Propuestas para la construcción de indicadores de evaluación
en el trabajo policial", en Hugo Frühling y Azun Candina (editores)
Participación ciudadana y reformas a la policía en América
Latina, Santiago, Centro de Estudios para el Desarrollo, págs.97-118.
COSTA, Gino y Carlos Basombrío (2004), Liderazgo
civil en el Ministerio del Interior, Lima, Instituto de Estudios Peruanos.
FÖRIG, Alberto y Julia Pomares (2004), "Las
reformas policiales desde las teorías del cambio institucional:
los intentos de transformación de la Policía de la Provincia
de Buenos Aires", en Hugo Frühling y Azun Candina (editores),
Participación ciudadana y reformas a la policía en América
Latina, Santiago, Centro de Estudios para el Desarrollo, pág.
204
FRÜHLING, Hugo (2004), "Policía comunitaria
y reforma policial en América Latina: ¿Cuál es
el impacto?, Documentos Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto
de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.
LONDOÑO, Juan Luis, Alejandro Gaviria y Rodrigo
Guerrero (2000). Asalto al Desarrollo. Violencia en America Latina,
Banco Interamericano del Desarrollo, Red de Centros de Investigacion,
Washington D.C., p. 19.
NEILD, Rachel (2002), Sustaining reform: Democratic
policing in Central America, Washington DC, WOLA.
_____________
NOTAS
1. Londoño, Juan Luis, Gaviria, Alejandro,
Guerrero, Rodrigo (2000). Asalto al Desarrollo. Violencia en America
Latina, Banco Interamericano del Desarrollo, Red de Centros de Investigacion,
Washington D.C., p. 19.
volver