1. INTRODUCCION
La incorporación de cualquier reforma en
políticas públicas, requiere de instrumentos adecuados
que permitan medir el impacto de aquella reforma sobre su ámbito
de competencia, a fin de introducir los ajustes y correcciones que permitan
dar cumplimiento a los objetivos establecidos para ella.
En el año 2000 se da inicio en Chile a la implementación
de la Reforma al Sistema Procesal Penal, modificando sustancialmente
la intervención del Estado en la sanción del crimen. Esta
reforma trae consigo nuevos elementos que han sido presentados comunicacional
y legislativamente como un aporte a la seguridad ciudadana. A saber:
la creación del Ministerio Público y de la Defensoría
Penal ; el aumento de la oferta de atención judicial; la modificación
de los tiempos procesales; los programas de atención a víctimas
y testigos y las nuevas alternativas para resolver los casos.
Desde junio del 2005, la Reforma Procesal Pernal (RPP)
opera en todo nuestro país, habiéndose incorporado en
esta fecha la Región Metropolitana. Resulta entonces necesario
contar con investigación y análisis que de cuenta de los
posibles efectos que esta reforma esté teniendo sobre aquellas
dimensiones que tradicionalmente se han utilizado para medir o evaluar
el estado de la Seguridad Ciudadana, a saber: inseguridad frente al
delito (temor), victimización y denuncias.
El presente artículo analiza el efecto que la
reforma puede tener sobre las algunas variables que permiten medir las
dimensiones antes señaladas. Se ha trabajado con dos fuentes
de información secundarias con datos comunales, los que han sido
sometidos a análisis estadísticos en función de
las etapas de implementación de la RPP a la que corresponde cada
comuna incluida.
2. Inseguridad frente al delito: temor
En términos generales, es necesario distinguir
al interior de esta dimensión, dos niveles: por una parte la
percepción de temor general, que radica en evaluar la situación
de la delincuencia en el país; y por otra, la percepción
de inseguridad personal, estimable de acuerdo a variables referidas
a la evaluación de la seguridad en el entorno más inmediato.
La importancia de esta distinción radica en notar que existe
una evaluación muy negativa respecto de la delincuencia como
fenómeno nacional, pero paradójicamente, la percepción
de ella como fenómeno local y personal es sólo regular.
Grafico 1.
Inseguridad frente al delito para tres variables en función de
las comunas según etapas de implementación de la RPP (%),
año 2003
Fuente: ENUSC 2003 (1).
Como se observa en el gráfico 1, la percepción
de que 'la delincuencia en el país ha aumentado' es siempre superior
a las evaluaciones sobre el barrio y el temor personal a ser víctima
de delito.
Al someter estos indicadores a control respecto de las
diferencias que pudieran existir según la etapa de implementación
de la RPP a la que corresponden las comunas analizadas, encontramos
que sólo se manifiesta diferencia significativa para la variable
'la delincuencia en el país aumento'. Las otras dos variables
no presentan diferencias en las medias comunales según las etapas
de implementación de la RPP.
Un resultado similar obtenemos mediante modelos de regresiones.
La RPP como variable independiente, sólo tiene relevancia en
el modelo de la variable dependiente 'la delincuencia en el país
aumentó'; para las otras dos variables aquí analizadas,
la RPP no contribuye a explicar variaciones.
Hemos constatado que el que la reforma esté implementada,
y el tiempo de implementación, afecta la percepción respecto
del aumento de la delincuencia en el país, aumentando al estar
vigente la reforma.
A partir de esto parece apropiado plantearse algunas reflexiones:
:. Si consideramos
que esta encuesta se ha realizado sobre las 77 comunas urbanas más
grandes de Chile y el aumento de la delincuencia no se localiza en
ninguno de sus barrios. ¿dónde ha aumentado la delincuencia?
Por tanto, la percepción del aumento de la delincuencia a nivel
nacional parece ser un fenómeno no mediado por la experiencia
directa o personal, sino por otro tipo factores que inducen a la formación
de una percepción alarmista respecto de la delincuencia como
fenómeno social nacional.
:. ¿Cómo
podría vincularse la entrada en vigencia de la RPP con una
mayor percepción de que la delincuencia en el país ha
aumentado? ¿Es ésta acaso una relación directa
pero a la que no se puede asociar causalidad? Y, por otro lado, ¿por
qué dicha entrada no afecta a otras variables de la dimensión
Temor?
Probablemente la respuesta a ambas reflexiones no se
encuentre a nuestra mano, y se requiera de instrumentos más específicos
y metodologías apropiadas para aproximarse a explicar estos fenómenos.
Sin embargo, es posible plantear al menos una hipótesis
al respecto: a la exposición política y mediática
a la que se ha sometido el fenómeno delictual durante los últimos
5 ó 6 años, se agrega la entrada en vigencia del nuevo
proceso penal, que viene a superar la visión inquisitiva para
reemplazarla por una de carácter garantista. Ello se contrapone
con las visiones hegemónicas sobre política criminal y
pueden estar redundando en esta percepción exacerbada de que
la delincuencia en el país aumentará más con la
entrada en vigencia del nuevo procedimiento penal, producto del resguardo
de los derechos del imputado y la existencia de salidas alternativas
que no culminan en reclusión.
2. Victimización
El gráfico siguiente presenta la victimización
general por etapa de implementación de la RPP (barra completa),
distinguiendo dentro de la victimización los niveles de denuncia
(en color azul) y la cifra negra o no denuncia (en color burdeo).
Gráfico 2.
Victimización y denunciabilidad generales por etapa de implementación
de la RPP (%), año 2003.
Fuente: ENUSC 2003
Ambas variables fueron sometidas a pruebas de comparación
de medias según este factor (año de implementación
de la RPP). A primera vista las pruebas indican diferencias significativas,
sin embargo, éstas no se atribuyen a la RPP, puesto que las mayores
diferencias se presentan entre el grupo 2003 y 2005 en ambas variables
(2).
A diferencia de lo que se ha planteado respecto del
posible impacto que la reforma tendría sobre la comisión
de delitos de menor cuantía, los análisis que, de manera
muy resumida, se han expuesto aquí, indican que la Reforma Procesal
Penal no genera aumento de la victimización general por DMCS
(3) ni variaciones en la victimización
por hurto, robos con fuerza, robo con violencia o intimidación,
lesiones, entre otros.
Por otra parte, del análisis de la victimización
se ha desprendido el de la denunciabilidad, declaración de la
víctima de haber denunciado ante las policías. Sobre esta
variable, tampoco se evidencia efecto de la RPP. Es decir, a contrapelo
de lo que se ha planteado como un efecto posible y deseado de la reforma,
no se está generando una reducción en la cifra negra producto
del aumento de la oferta de instituciones, protección a las víctimas,
y otros elementos que, como se enunció inicialmente, debieran
tener impacto en la Seguridad Ciudadana.
Sin embargo, se ha constatado que la reforma al proceso
penal genera una mejor evaluación de algunas de las instituciones
vinculadas a al persecución penal. Sobre la base de datos de
la ENUSC 2003, en general, es posible atribuir a la reforma un impacto
positivo en la imagen de las instituciones, particularmente respecto
del Poder Judicial y el Ministerio Público, este último
es, sin duda, la institución cuya imagen está mediada
en mayor medida por la vigencia o no del nuevo proceso, dejándose
traslucir el impacto del conocimiento de la reforma, en un sentido positivo.
Al trabajar estas variables con modelos de regresión,
concluimos que efectivamente la reforma es una variable relevante al
evaluar estas instituciones. Y es a través de estas mismas pruebas
que nos acercamos a dilucidar cómo es que, cumpliéndose
que la imagen de las instituciones mejora con la entrada de la reforma,
esto no tiene incidencia en la reducción de la cifra negra, o
incremento de la denunciabilidad. Aparentemente la reforma genera expectativas
respecto de estas instituciones que conducen a su mejor evaluación,
sin embargo, la evaluación positiva disminuye considerablemente
al entrar los individuos en contacto directo con el sistema.
Carabineros es la única institución cuya
imagen y evaluación parece no estar vinculada con la RPP, de
acuerdo a las diversos análisis realizados.
3. Dimensión denuncias oficiales
Al entrar en vigencia el nuevo proceso penal, las denuncias
generales por DMCS registradas oficialmente, evidencian un alza muy
por sobre la variación que venían experimentando previamente.
Esta alza en las tasas de denuncias, se percibe en los 12 meses inmediatamente
posteriores a la implementación de la RPP, pero en los períodos
siguientes, las variaciones tienden a estabilizarse en los rangos que
traía previa vigencia del nuevo proceso penal.
Gráfico 3. % de variación de las tasas
de denuncias registradas, período 2000 al 2004, según
etapa de implementación de la RPP (4)
Fuente: Ministerio del Interior, Div. De Seguridad
Ciudadana
El gráfico anterior evidencia lo antes señalado.
Las regiones de la 1ra etapa, que ingresan el año 2000 con reforma,
muestran, en el período inmediatamente siguiente (2001-2000),
un alza por sobre el 50%; luego de esta subida desmedida, los períodos
siguientes, pese a tener variación positiva, ésta se modera
considerablemente. Las regiones correspondientes a la 2da etapa, muestran
un comportamiento similar, donde el mayor incremento se encuentra en
el periodo 2002-2001; también respecto de aquellas de la 3ra
etapa, situándose la variación más alta en el período
2003-2002, para luego descender considerablemente; las regiones correspondientes
a la 4ta etapa exhiben porcentajes de variaciones entorno al 20%, hasta
la entrada en vigencia de la RPP, cuando esta variación supera
el 30% (período 2004-2003).
Si bien este es un análisis agregado, la revisión
por comunas da cuenta de la misma tendencia, aunque la intensidad puede
variar en función de lo que creemos se relaciona más con
características particulares del territorio y situaciones coyunturales
que estén impactando en las cifras.
Habiendo constatado el primer y más evidente
impacto numérico de la RPP en las denuncias oficiales por DMCS,
interesará ahora determinar si ésta generó diferencias
significativas en las medias de las tasas de denuncias correspondientes
al año de control (2003), a través de las pruebas de comparación
de medias.
Un primer aspecto guarda relación con la tasa
global para DMCS, en la cual no se constatan diferencias estadísticamente
significativas entre los grupos formados por los factores de RPP (año
de implementación y vigencia) (5). Pese
a ello, el análisis desagregado por cada DMCS arroja diferencias
significativas en dos casos: lesiones y hurto. Para ambos son significativamente
mayores las denuncias allí donde la RPP estaba vigente al año
2003.
Podemos concluir, entonces, que el nuevo proceso penal
impacta en la tasa de denuncias oficiales por DMCS en el período
inmediatamente siguiente a su implementación; en cambio, en el
mediano plazo (medido al año 2003), no existe diferencia en esta
tasa entre el grupo de comunas que había implementado la RPP
con aquellas que aún no lo habían hecho, de manera que
puede pensarse que el primer impacto sindicado, se diluye, tendiendo
a la normalización de los incrementos en las tasas generales,
pese a que respecto de las denuncias por hurto y lesiones se evidencie
mayor volumen.
4.- Conclusiones
La reforma al proceso penal ha debido hacerse cargo
de las expectativas que ha generado, particularmente respecto del que
inicialmente no se definiera como su ámbito de competencia, esto
es, la seguridad ciudadana. No hay duda respecto que la reforma será
también evaluada por su capacidad de incidir en ámbitos
como la denunciabilidad, la reducción del temor y la victimización.
En este sentido, se han reorientado sus facultades y objetivos, y se
hace necesario contar con análisis empíricos y mediciones
sistemáticas que permitan dar cuenta de estos efectos.
Por otro lado, la reforma ha debido enfrentarse a críticas
negativas, tales como aquellas que se hacen respecto de que es un 'sistema
muy garantista', que 'desecha' los delitos de menor cuantía',
y que esto redundaría en un aumento de la victimización
por delitos como el hurto.
El artículo precedente, así como otras
investigaciones recientes en el área, desmitifican a la reforma
en ambos sentidos. No hay evidencia que nos permita atribuir a la reforma,
al menos aún, algún efecto sobre la victimización,
no se incrementa la comisión de delitos, así como tampoco
disminuye. La denunciabilidad (denuncias informadas por víctima)
no varía al implementarse la reforma, es decir no se reduce la
'cifra negra', como sería esperable producto de la mejor evaluación
de las instituciones que se registra al implementarse la reforma. Así
la variación en las denuncias oficiales no se explica producto
de un aumento específico de la victimización ni de la
denunciabilidad, por lo que deberá ser explicada por otras variables,
probablemente vinculadas a especificidades del quehacer de las instituciones
vinculadas a la persecución criminal.
Finalmente, se hace necesario reflexionar sobre
el rol que, sin duda, está jugando la 'política comunicacional'
en la formación de opinión pública. Esta puede
ser muy positiva, como se ha visto respecto de la confianza en las instituciones,
pero puede ser también negativa al generar percepciones de 'temor'
que no dan cuenta de la realidad local ni del país.
BIBLIOGRAFÍA
AZOCAR, María José y Beltrán Undurraga
(octubre, 2005) "Reforma Procesal Penal y Seguridad Ciudadana:
Análisis de cuatro indicadores. Documento de Trabajo Instituto
de Investigaciones en Ciencias Sociales. Universidad Diego Portales.
Numero 4 Año 1. Santiago.
DIVISIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA DEL MINISTERIO
DEL INTERIOR (DSCMI). (2004). "Diagnóstico de la Seguridad
Ciudadana en Chile", Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, Documento
de Trabajo Nª 1, Santiago: DSCMI.
MINISTERIO DEL INTERIOR - INE. (2003) Encuesta Nacional
Urbana de Seguridad Ciudadana.
MIDEPLAN. Encuesta Nacional de Caracterización
Socioeconómica CASEN 2003.
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NOTAS
1. Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana -
Ministerio del Interior - INE. Esta encuesta fue aplicada el año
2003 sobre las 77 comunas más grandes del país.
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2. Esto se verifica a través de pruebas Post-hoc,
así como al incorporar como factor la "vigencia de la RPP".
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3. DMCS, corresponden a los Delitos de Mayor Connotación
Social identificados por el Ministerio del Interior, estos son: robo
con fuerza, robo con violencia o intimidación, robo por sorpresa,
hurto, lesiones y homicidio. También se incluyen las violaciones
pero no han sido consideradas en el presente análisis.
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4. No se ha incluido la 5ta etapa de implementación
de la Reforma Procesal Penal, pues aún no se cuenta con datos
para el período completo (12 meses).
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5. A un nivel de significación 0,128 y 0,056,
respectivamente.
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